摘要:提升成渝地区双城经济圈发展能级，是构建我国高质量发展国土空间格局的重大举措。结合党中央对区域协调发展的战略部署，分析成渝地区双城经济圈提升发展能级的重大意义、战略重点和政策举措。在实现路径上，应着重提升成渝地区双城经济圈资源要素的运筹配置能级、内外循环的联结贯通能级、创新创造的策源驱动能级、绿色低碳的价值转化能级和应急备份的安全保障能级，并应进一步加强成渝地区双城经济圈建设的战略指引、重大设施配套和重大生产力布局支撑。

关键词:区域协调发展；成渝地区双城经济圈；发展能级；国家战略；政策支撑

基金:重庆市社会科学规划重点委托项目(2021WT43)——“以现代化都市圈高质量建设为引领构建区域协调发展新格局研究”;重庆市哲学社会科学创新工程研究项目(重大)(2024CXZD17)——“成渝地区双城经济圈建设与长江经济带高质量发展的协同联动研究”

作者简介:彭劲松(1977—),男，湖南邵阳人，重庆社会科学院(重庆市人民政府发展研究中心)党组成员、副院长，研究员，主要研究方向为区域经济与城市发展、产业组织理论、区域科技创新战略等。

收稿日期:2025-11-30

区域协调发展是推进中国式现代化的内在要求。新时代以来，党中央高度重视区域协调发展问题，就推动我国区域协调发展作出一系列战略擘画，先后谋划了京津冀协同发展、粤港澳大湾区建设、长三角一体化等多个区域重大战略，推动我国区域协调发展行稳致远。党的二十届四中全会对“十五五”规划作出建议，将“优化区域经济布局，促进区域协调发展”列为“十五五”时期的十二项重大任务之一，并明确提出要“提升成渝地区双城经济圈发展能级”[1],为新时期推动成渝地区双城经济圈建设走深走实、更好服务国家战略大局提供了战略遵循、指明了行动方向。

一、我国区域协调发展战略进路

我国地域面积广阔，不同区域的资源禀赋和发展条件差异巨大，在不同阶段推动区域协调发展有着不同的重点与方向。新时代以来，我国经济实力和综合国力显著增强，区域协调发展面临新形势新环境，必然要因时因势作出新的必要调整。2018年11月，中共中央、国务院印发的《关于建立更加有效的区域协调发展新机制的意见》指出，要加快形成统筹有力、竞争有序、绿色协调、共享共赢的区域协调发展新机制，促进区域协调发展。该文件的出台标志着我国区域协调发展战略进入一个新阶段。从文件所传达的核心要义来看，有三个方面的重要信息值得注意。一是指出我国区域协调发展模式正面临重大转型，明确提出要建立以中心城市引领城市群发展、城市群带动区域发展的新模式。二是明确了一批引领性的区域战略，即“一带一路”建设、京津冀协同发展、长江经济带发展和粤港澳大湾区建设。三是提出打造一批带动性和引领性强的中心城市，即北京、天津、上海、香港、澳门、广州、深圳、重庆、成都、武汉、郑州、西安等12个中心城市，引领各自所在城市群发展。其中，明确提到了以重庆和成都为引领，推动成渝城市群发展。这一文件奠定了我国未来一段时期内区域协调发展的基本思路、主体框架和重点任务。

以党的二十大报告明确提出的区域协调发展战略、区域重大战略、新型城镇化战略和主体功能区战略等四大战略为标志[1],我国区域协调发展战略变迁演进进入成熟稳定期，其空间战略体系可概括为“2421”构架。其中，“2”是指长江经济带发展、黄河流域生态保护和高质量发展两轴带；“4”是指京津冀协同发展、粤港澳大湾区建设、长三角一体化发展、成渝地区双城经济圈建设四个国家级城市群(都市圈);另一个“2”是指中欧班列、西部陆海新通道两大战略通道；“1”是指雄安新区。其中，长江经济带沿线11个省市的经济总量约占我国经济总量的47%,京津冀协同发展、粤港澳大湾区、长三角一体化和成渝地区双城经济圈四个国家级城市群(都市圈)的经济总量约占我国经济总量的46%左右无论是长江经济带这一国家级流域经济带，还是四大国家级城市群(都市圈),均可称得上是我国经济高质量发展的中流砥柱，也是我国新质生产力空间布局中当之无愧的“国家队”。

党的二十届四中全会对区域协调发展战略进行了更加全面的部署，主要包括以下四个方面。第一，推动区域协调发展战略，重点是推动西部大开发形成新格局、东北全面振兴取得新突破、中部地区加快崛起、东部地区加快推进现代化，促进东中西部、南北方协调发展。第二，大力提升动力源的作用，重点是做大做强京津冀、长三角、粤港澳大湾区等三个高质量发展动力源。第三，推进流域经济发展，重点是持续推进长江经济带发展、黄河流域生态保护和高质量发展。第四，新城新圈提质扩能，重点是高标准高质量推进雄安新区建设现代化城市，提升成渝地区双城经济圈发展能级。纵观党的二十大和党的二十届历次全会，其中关于区域协调发展的表述，既体现了稳定性、连续性，也体现了迭代升级的要求。

二、成渝地区双城经济圈发展存在的问题

2024年，成渝地区双城经济圈地区生产总值达到8.7万亿元，占全国的比重为6.5%,占西部地区的比重为30.3%,地区生产总值年均增长5.4%,增速高于全国0.5个百分点，进入了从夯基垒台打基础到加速成势发展的新阶段。从党的二十大报告提出“推动成渝地区双城经济圈建设”[1],到党的二十届三中全会《中共中央关于进一步全面深化改革 推进中国式现代化的决定》提出“推动成渝地区双城经济圈建设走深走实”[2],再到党的二十届四中全会《中共中央关于制定国民经济和社会发展第十五个五年规划的建议》提出“提升成渝地区双城经济圈发展能级”[3],党中央对成渝地区双城经济圈建设的每一步发展都精准把脉。成渝地区双城经济圈在区域协调发展大局中的引领作用越来越强。

然而，也必须看到，2024年，成渝地区双城经济圈地区生产总值分别仅相当于京津冀、粤港澳大湾区、长三角城市群的75.7%、58.8%、26.2%,其发展能级和对外辐射力、牵引力仍较小，引领全国高质量发展的增长极和动力源作用体现不充分。

一是战略缺乏权威明确的顶层设计。战略是行动的先导，是影响成败的关键因素。强大而清晰的战略顶层设计会有力地推动区域战略更好地深入实施。目前，在党中央的权威文件关于推动区域协调发展的重大战略中，并没有明确将成渝地区双城经济圈与京津冀协同发展、长三角一体化、粤港澳大湾区建设等列入一个战略层次，成渝地区双城经济圈未来是否被纳入国家区域重大战略范畴，在学界和社会各界仍是一个尚在研究讨论的话题。这导致国际国内各类投资主体在对成渝地区的重大生产力布局和战略性投资选择时，会有所迟疑和观望。

二是定位缺乏鲜明突出的导向标识。定位是区域战略的核心和灵魂。《成渝地区双城经济圈建设规划纲要》提出的四大战略定位是：建设具有全国影响力的重要经济中心、科技创新中心、改革开放新高地和高品质生活宜居地。这四大战略定位，除具有全国影响力的科技创新中心有具象化的指引空间、较为清晰明确的建设标准之外，其余三个战略定位的内涵均比较宽泛笼统，未能直观鲜明地体现出成渝地区的特殊区情、发展愿景，以及在全国发展大局中的重要地位、独特作用，在具体任务方面的靶向指引性、落地操作性、对外传播性均亟待加强。随着西安、武汉等城市在科技创新方面陆续被国家赋予类似定位，具有全国影响力的科技创新中心这一战略定位的稀缺性、“含金量”大打折扣。

三是行动缺乏协同联动的高位统筹。我国区域协调发展涉及范围广、调整适配领域复杂，必须建立一个强有力的高位统筹机制。不独是成渝地区双城经济圈建设，新时代以来，重庆还承载了包括新时代西部大开发、长江经济带高质量发展、中新(重庆)战略性互联互通、西部陆海新通道、国家战略腹地在内的多个重大战略。这些战略在发展要义、目标方向、行动方略上既各有侧重也有一定重合，这恰恰为各重大战略协同联动创造了条件。但从目前情况来看，由于缺乏步调一致、协同发力的战略统筹机制，上述各重大战略在具体实施中仍存在“平行作战”“各行其道”状况，未能就同一目标任务在同一空间载体上形成统一行动、统一意志，未能对各项国家赋予的政策和重大项目进行综合考量、协同布局，尚未形成“1+1”大于2的叠加效应。

四是落实缺乏辐射牵引的项目支撑。战略定位和战略任务最终必然需要通过重大项目载体来实现。尽管成渝地区双城经济圈建设在实施五年来落地了包括成渝中线高铁、川渝1000千伏特高压交流工程等重大基础设施项目，但与国家战略布局意图以及与其他国家重大战略支持力度相比，双城经济圈承载的重大改革、重大工程、重点项目并不充分，制约了成渝地区的进一步高质量发展。

三、成渝地区双城经济圈发展能级提升方略

要将成渝地区双城经济圈高质量发展置于世界百年未有之大变局、新一轮科技革命和产业变革大潮中来考虑，重点应立足生态资源多元丰富、区位条件重要而独特等优势特点，着力拉长长板、补足短板、彰显特色。

提升成渝地区双城经济圈发展能级，重点可聚焦五个方面发力。一是持续提升资源要素的运筹配置能级，要大力打造人才、资本、技术、数据等承载平台，形成新质生产要素和关键资源在成渝地区高度汇集流动、高效配置运筹、高频开发利用的局面，成为价值财富创造的战略高地。二是持续提升内外循环的联结贯通能级，要着力提升成渝地区面向国际、国内和区域三个空间尺度的交通与信息贯通交换能力，使双城经济圈与全球重点地区能够精准快速链接、便捷顺畅到达，成为支撑构建国内国际双循环新发展格局的战略枢纽。三是持续提升创新创造的策源驱动能级，要以新型科技举国体制为驱动，积极营造良好的创新创业环境，搭建重大科技基础设施平台，招引全球卓越科学家和青年创新团队，高标准建设成渝综合性科学中心创新极核，构建“原始创新+技术创新+工程研发+产业创新+成果转化”全链路创新体系，建成具有全国影响力的科技创新中心。四是持续提升绿色低碳的价值转化能级，要充分发挥成渝地区自然资源丰富、生态环境独特的优势，实施重大生态修复工程，加强生态环境保护和修复，提升生态系统质量和稳定性，推动数智技术与绿色技术融合，构建智慧、绿色、低碳的现代产业体系，打造推动绿水青山向金山银山转化的示范样板。五是持续提升应急备份的安全保障能级，要充分发挥成渝地区作为国家安全战略基石的功能，强化在重大自然灾害事件中的组织指挥调度功能，提升关键产业技术供应的稳定性，增强关键产业备份能力，提升应对重大突发事件和外部不稳定性、不确定性威胁挑战的能力，打造新时代国家战略大后方。

成渝地区双城经济圈作为一个正在迅速成长中的城市群，其潜力巨大、发展可期。提升成渝地区双城经济圈发展能级，既需要充分发挥市场对资源配置的决定性作用，也需要发挥有为政府的牵引作用，让“市场”和“政府”两只手同心同向、同频共振、双向发力。

一是积极争取“一块牌子”。积极呼吁将成渝地区双城经济圈建设纳入新时代国家区域重大战略，与京津冀协同发展、粤港澳大湾区建设和长三角一体化等战略共同构建形成我国区域经济发展的四大重要增长极，将成渝地区双城经济圈打造成支撑西部内陆地区高质量发展的强劲动力源。在对《成渝地区双城经济圈建设规划纲要》进行修订时，进一步明确将成渝地区双城经济圈打造成为我国经济增长“第四极”的目标。在每年国家统计局发布的国民经济和社会发展统计公报综合篇中，要体现成渝地区双城经济圈地区生产总值总量及增速等重要经济指标。

二是推动布局“一批项目”。建议加快推进重庆新机场规划及实质性开工，完善成渝地区双城经济圈世界级航空机场枢纽群布局。推进西部陆海新通道重庆至攀枝花货运铁路、黔江至吉首快速铁路的修建，推动西部陆海新通道东、中、西线全面早日贯通。考虑到在长江三峡新通道长周期修建期内会对重庆上游水运造成更严重的“肠梗阻”问题，应同步修建长江黄金水道沿江高速货运铁路，进一步完善通道多式联运布局。推进重大输变电和新型储能项目建设，提升双城经济圈的绿色能源保障水平。

三是大力建强“一群产业”。以建设国家战略腹地核心承载区和国家关键产业备份基地为依托，推动东部地区产业向双城经济圈梯度转移，大力推进双城经济圈与东部地区产业协作创新共同体建设。以集成电路、工业母机、医疗装备、高端仪器仪表、基础软件、先进材料和生物医药等为重点，在双城经济圈建立东西互济、双源供应的产业链供应链备份新模式，打造一批技术先进、规模宏大的战略性新兴产业集群，提升全国新质生产力布局的完整性、稳定性和安全性。

四、结语

提升成渝地区双城经济圈发展能级，是构建我国高质量发展国土空间格局的重大举措，标志着成渝地区已从地理毗邻的经济板块跃升为推动高质量发展的“战略排头兵”。[4]科学谋划成渝地区双城经济圈发展能级提升的战略重点和战略途径，应更加注重服务与融入国家发展大局，更加注重扬长板、破瓶颈，突出打好“生态牌”“安全牌”,着力将成渝地区双城经济圈早日建成引领全国高质量发展的重要增长极和强劲动力源，以一域发展能级提升之势有力支撑全国高质量发展大局之稳。

参考文献

[1] 习近平：高举中国特色社会主义伟大旗帜为全面建设社会主义现代化国家而团结奋斗——在中国共产党第二十次全国代表大会上的报告[M].北京：人民出版社，2022

[2] 中共中央关于进一步全面深化改革推进中国式现代化的决定[M].北京：人民出版社，2024

[3] 中共中央关于制定国民经济和社会发展第十五个五年规划的建议[M].北京：人民出版社，2025

[4] 刘力.奋力开启新时代西部“双城记”新的黄金五年[N].重庆日报，2025-12-08(10)