推进以县城为重要载体的新型城镇化建设，既是实现我国国民经济结构战略性调整的关键举措，也是实现城乡融合发展的必由之路。近年来，湖北省积极推动以县城为重要载体的新型城镇化建设，取得了一定成效，但也还存在一些问题亟待解决。

一、湖北推进以县城为重要载体的新型城镇化建设存在的主要问题

（一）县域要素市场发育不充分

生产要素市场发育不充分，直接导致县城产业支撑能力不强。湖北省多数县城的产业布局尚处于产业链的中低端，存在产品结构单一、技术含量不高、规模体量偏小、市场竞争力羸弱以及抗风险能力较差的问题。这些问题的存在不仅在很大程度上削弱了湖北县域产业的就业吸引力和承载力，而且还削弱了县城建设的物质基础。

其一，人口流失问题较为突出。

根据第六、七次湖北省人口普查数据显示，湖北省县域人口总量明显减少，人口流失成为湖北省各县存在的普遍现象。湖北省共有103个县级行政单位，其中有县域单位63个。在2016年之前，湖北省县域人口变动率大多高于零，即县域人口呈现增长态势，但是人口增长速度极为缓慢，多在0.2%左右。2017年之后，湖北省县域常住人口开始逐渐减少，但减少程度相对温和。从2020年开始，湖北省人口总量出现大幅度减少，常住人口比2019年减少了8.73%。从“六普”到“七普”，湖北省63个县域总人口减少了320.4万人。2010至2020年间，湖北省有53个县域常住人口出现减少，占县域总数的80%以上，同时期户籍人口流失的县占比为74.6%。在人口流失的背景下，城市市辖区以外的县域地区容易陷入人口持续减少、消费水平下降、经济疲软的发展困境，必须得到重视。

其二，建设用地供需结构失衡，指标空间配置不优。

当前，县城发展中涉及的土地问题，其主要矛盾不在总量而在结构。长期以来，县域建设用地规模呈现过快扩张态势，刚性需求与低效供给之间形成了显著矛盾，并成为一种普遍现象。住房和城乡建设部发布的历年《中国城乡建设统计年鉴》显示：2015至2022年，湖北县城人口波动增长，从415.39万人增长到418.23万人，增长了0.68%；而同期县城建成区面积从555.63平方千米增长到598.62平方千米，增长了7.74%。在县城建成区面积稳定增长的同时，人口增速却远远滞后，土地资源亟待合理优化配置。2022年，湖北县城居住用地面积分别是工业用地和商业服务业设施用地面积的1.98倍和4.78倍，建设用地供应结构明显失衡。

其三，财政收支严重失衡，金融服务质量不高。

国家统计局发布的历年《中国县域统计年鉴》显示：2017至2021年，湖北县级行政区划一般公共预算收入从931.5亿元减少至837.2亿元，减少了10.12%，而一般公共预算支出则从2865.73亿元增长至3114.44亿元，上涨了8.68%，预算支出与收入之间呈现出明显的不平衡。同时，湖北县域建设普遍存在资本流失严重与金融需求旺盛但供给相对不足的现象。现有县域金融机构种类虽渐趋齐全,但提供的服务质量不高。另外，县域金融还存在服务成本高、盈利弱、风险大的问题，致使县域资本纷纷外流。

其四，科技创新活力不强，发展潜力受到限制。

相较于沿海发达省份的县城，湖北县域科技创新普遍存在一系列突出问题，包括持续投入不足、资源统筹配置较弱、创新交流平台缺失、高端科技人才匮乏等。《中国区域科技创新评价报告2023》显示：湖北省2023年综合科技创新水平指数为74.63分，尽管全国排名有所提升，但仍低于全国平均水平77.13分。当前，湖北省县域数字化转型发展整体上尚处于萌芽期，各县普遍面临着财政资源投入有限、基础设施不完善、应用广度深度有待拓展等一系列挑战。

（二）与县域发展相关的体制机制不完善

“郡县治则天下安。”县城一头连着城市，一头连着乡村，“城尾乡头”的特殊区位，决定了县城是以城带乡的桥梁。从现实情况来看，湖北推进以县城为重要载体的新型城镇化建设依然受制于体制机制不完善的束缚。

其一，农民持续稳定增收的长效机制仍需健全和巩固。

湖北省统计局发布的历年数据显示：2018至2023年，湖北农村居民人均可支配收入持续稳定增长，从14977元增长至21293元，增长了42.17%。但2023年湖北城镇居民人均可支配收入为44990元，是农村居民的2.16倍，城乡居民收入绝对差距从19477元扩大到23697元。2022年湖北农村居民工资性收入、经营性收入、财产性收入和转移性收入占比分别为32.56%、41.25%、1.43%和24.76%，而同期浙江农村居民四项收入占比分别为60.39%、24.36%、3.13%和12.02%，反映出湖北农村居民财产性收入未来仍有很大增长空间，推动居民多元增收、全面增收、持续稳定增收的长效机制还有待进一步健全。

其二，县城公共服务均等化配置机制存在短板。

公共服务均等化是实现高质量发展的必然要求，是解决发展不平衡问题的关键因素。近年来，湖北城乡公共服务供给水平显著提高，公共服务体系更加完善，体制机制更加健全。但与省内大中城市相比，湖北很多县城的公共服务标准和实际供给仍比较滞后。住房和城乡建设部发布的历年《中国城乡建设统计年鉴》显示：2013至2022年，湖北城市与县城市政公共设施建设固定投资总体差距呈现扩大态势。大部分县城仍存在着优质公共服务资源供给总体短缺、公共服务供给主体较为单一等突出问题，统一规划、建设和管护机制有待健全，网格化、数字化、精细化的公共服务管理模式尚未形成，服务效能有待进一步提升。

其三，城乡生产要素顺畅流动的渠道尚未完全打通。

长期以来，城乡二元结构制约了资源、资金和技术等生产要素在城乡之间自由流动。受制于城乡流通一体化体系建设滞后、基础设施不完善、城乡间信息不对称等问题，湖北普遍存在着“人、地、钱、技、数”等生产要素从城市流向农村的制度壁垒，资源无法得到合理配置，城市资源无法实现有效下沉，农村要素单向流出格局亟待改变。

二、积极推进湖北新型城镇化建设的对策建议

（一）建立健全农业转移人口市民化机制

其一，推进县城户籍制度改革。

湖北各县城应致力于消除制约人口自由流动的体制机制障碍，使户籍制度改革成为引导人口有序流动迁移的重要着力点；不断健全居住证制度，进一步拓宽居住证的覆盖面和实际用途。

其二，提升基本公共服务水平。

基本公共服务均等化是实现共同富裕的基础保障，也是提升县城活力、增进民生福祉、促进农业转移人口市民化的重要举措。湖北要围绕住房、教育、医疗、养老、托育等重点领域，推进基本公共服务标准体系建设、补齐基本公共服务短板、提升基本公共服务均等化水平，增加人民群众负担得起的普惠性服务供给，实现公共服务均等享有、便利可及。

其三，完善成本分担机制。

湖北要完善财政转移支付机制，增加城镇建设用地规模，要完善省级投资基金安排同农业转移人口市民化挂钩机制，要增强农业转移人口流入地政府提供基本公共服务的财政保障能力，保障农业转移人口在流入地可更好地享有基本公共服务。

其四，完善人才引进机制。

改善工作环境和生活条件，提供具有竞争力的工作岗位，提升薪资待遇。湖北要通过引入新业态、新模式、新应用场景来挖掘新的就业岗位和机会，逐步实现人才的就地就近城镇化，为县域发展汇聚人才力量。

（二）完善集约高效的建设用地利用机制

土地是城镇化的关键要素，土地财政依然是推进以县城为重要载体的新型城镇化进程中的重要财力支撑。要优化县城建设用地配置结构，提高县城建设用地利用率，提升县城的城镇化水平。

其一，建立健全城乡统一的建设用地市场。

在严守耕地和永久基本农田、生态保护红线的基础上，建立城镇建设用地增加规模与吸纳农业转移人口落户数量挂钩机制，科学合理分配土地指标，扭转县域之间土地要素错配的现状。对于那些人口流出较多的县城，闲置的建设用地可及时复垦为耕地，用于规模化农业生产。更多的建设用地指标要转向人口流入地，满足农民进城就业落户所需。

其二，完善县城建设用地标准体系。

遵循“整体规划，综合开发，配套建设，集约利用，完善功能，改善环境”的原则合理布局，出台建设用地标准，规范建设用地二级市场，严格按照标准进行建设。

其三，深化土地征占用制度改革。

缩小征地范围，结合土地管理实际，严格界定公益性用地和非公益性用地。引入公众参与机制，强化被征地农民的知情权、参与权，有效化解征地矛盾，实现和谐征地。

（三）建立多元可持续的投融资机制

资金是推进新型城镇化的重要因素，地方财政是地方治理的基础。湖北在推进以县城为重要载体的新型城镇化进程中，县级财政发挥着引导和保障作用。

其一，健全财政投入保障机制。

积极探索“以财政资金为引领、以盘活资源为基础、以吸纳社会资本为补充”的县城建设资金保障机制，持续加大财政转移支付力度。

其二，优化财政资金使用机制。

一方面要强化跟踪督促，将日常监督与专项监督相结合，由县级财政部门统筹做好资金保障工作，确保项目正常开工，按进度拨付资金。同时，要求县级财政部门主动会同审计部门不定期开展专项检查，发现问题及时提出整改建议，确保项目实施规范、资金使用合法、工程质量达标。另一方面要强化绩效管理，全面落实预算绩效管理要求，树立“花钱必问效、无效必问责”的理念，未设置绩效目标的项目不得安排资金进行建设，对绩效目标运行情况要进行动态跟踪监控，建立健全全过程、全链条、全方位的绩效管理工作机制。

其三，完善多元金融供给体系。

鼓励各县城引进各类银行、保险、证券等金融主体，金融机构应加大对县城建设的信贷支持，健全政银企对接常态化机制，使其成为支持县城建设的重要力量。同时在有效防控金融风险的前提下，不断完善以国有商业银行为主，政策性银行和城市商业银行为辅，村镇银行、小贷公司、担保公司、民间融资服务中心等小微金融机构为补充的金融供给体系，降低非正规金融机构准入门槛，引入市场机制，带动各方资本积极参与县城建设。