摘要:政府在关键矿产市场中的角色日趋强化，围绕关键矿产全球供应秩序的国家资源行动，已成为保障关键矿产供应安全的核心议题。在新一轮科技革命与产业变革背景下，资源民族主义加速嵌入地缘政治博弈，关键矿产供应链“脱钩”“断链”与“碎片化”的风险愈加显著。本文提出并系统阐释了关键矿产资源政治的概念，将资源民族主义与地缘政治的交互作用纳入统一分析框架，揭示关键矿产领域国家行为的战略逻辑与制度变迁。通过对资源国与工业国典型政策实践的比较分析，归纳总结了关键矿产资源政治的主要特征，包括多维度政治经济议题交织、多主体复杂博弈、供需时空错配突出以及全球供给秩序“去中心化”等。当前，关键矿产已成为大国实现经济安全、技术主导和地缘战略布局的重要“抓手”。在此背景下，中国面临资源国政策不确定性上升、全球采矿业加速转型以及全产业链安全压力加大等多重挑战。本文旨在为理解全球资源配置格局及其演变逻辑提供新的理论视角，为中国关键矿产供应安全战略提出优化路径。

关键词:资源民族主义；地缘政治；资源政治；关键矿产；安全保障

基金:国家社会科学基金重大项目“战略性矿产资源产业链供应链安全的国家战略研究”（项目编号：21&ZD106）的阶段性研究成果

作者简介:窦世权,中国地质大学（武汉）经济管理学院特任副教授，电子邮箱：doushiquan@cug.edu.cn;徐德义,中国地质大学（武汉）经济管理学院教授;成金华,中国地质大学（武汉）经济管理学院教授;吴巧生,中国地质大学（武汉）经济管理学院教授。

引言

作为推动产业变革与能源转型的核心原材料，关键矿产的重要性日益凸显。围绕关键矿产的资源储备、供应渠道及关键供应节点的竞争，已成为大国博弈的焦点。电动汽车、太阳能和风电等新能源产业深度依赖锂、钴、镍、铜、稀土等关键矿产，但相关产业链和供应链高度集中于少数国家，且技术替代潜力严重不足，金属供应和需求价格弹性极低。注这使得部分国家能够通过政策干预影响关键矿产的供应，以实现特定经济或政治目的。注国际能源署（IEA）等机构的数据显示，2008年全球金融危机后，全球针对关键矿产的国家产业和贸易政策激增。相关政策措施在维护自身战略利益的同时，也在一定程度上加剧了全球金属供应链的脆弱性。注这一变化导致关键矿产的生产、贸易和流通不再仅仅依赖比较优势，而是越来越多地受到国家安全和地缘政治因素的影响。

从关键矿产全球生产贸易趋势来看，资源民族主义和大国间的地缘政治博弈是两股主要的干扰力量。注资源民族主义起源于第二次世界大战后亚非拉反殖民运动，是一种通过控制资源以实现经济和政治利益的政策理念，后来逐步演变为资源国获取资源租金的主要手段。注这种政策带有明显的经济投机性质，通常伴随全球能源和金属价格上涨而活跃，是威胁关键矿产供应链韧性的重要因素。大量资源国属于中低收入国家，国家财政高度依赖资源租金收入，对大宗能源和金属价格反应灵敏。注随着全球经济对关键矿产依赖的加深，关键矿产价值链的经济规模不断扩大，资源国的资源民族主义倾向愈发凸显。

近年来，大国间地缘经济和政治冲突持续，关键矿产全球配置的经济逻辑不断受到冲击。注出口管控、友岸外包、安全审查、供应链俱乐部治理等国家干预措施趋于强化，地缘政治冲突已成为国际资源投资活动的重要风险因素。注主要大国针对关键矿产的地缘政治策略，早已超越单一的供给安全思维，建立不依赖竞争对手的“采掘、冶炼、加工、制造”全产业链是根本目的。例如，欧美推动的“洛比托走廊”（Lobito Corridor），即试图建立针对钴、铜等关键矿产的开采及运输的供应链，降低对中国关键矿产产业链的依赖。全球能源系统正在经历从化石能源密集型系统向金属材料密集型系统的转变，生产贸易分工格局面临新一轮调整，尽可能扩大本国在全球关键矿产供应链中的比较优势已成为主要经济体的共识。注在此背景下，围绕关键矿产的贸易保护、产业政策以及国家政策干预已成为一种必然趋势。

资源民族主义侧重资源主权保护，地缘政治注重国际战略博弈，二者尽管起点和动机不同、形式各异、主体有别，但在实践中交织叠加。随着工业国与资源国政策的边界日趋模糊，政策间互动的频率不断增加，进一步加剧了关键矿产生产与贸易体系的复杂度和脆弱性。这一趋势亟须从综合视角加以审视，并系统评估其交互作用及其对全球关键矿产供应格局的深远影响。本文提出并阐释了关键矿产资源政治这一概念，将资源民族主义与关键矿产地缘政治的相互作用纳入统一的分析框架，系统性地揭示了资源民族主义与地缘政治博弈的融合态势及其影响。通过这一视角，探讨了主要经济体之间的地缘冲突、资源国关键矿产政策逻辑的转变对中国关键矿产产业链和供应链韧性的多重影响。同时，本文剖析资源国政策的不确定性以及地缘政治形势变化带来的复杂性，旨在为更精准的政策制定和战略布局提供支撑。

资源政治的缘起

（一）资源民族主义的演进

资源民族主义（Resource Nationalism）是资源国出于利益目的干预资源开发、出口的政策和行为，是当代资源能源政策辩论中的一个核心概念。注过去十年，能源转型推动了对关键矿产需求的快速增长，供应端紧张导致价格上涨，进而引发资源民族主义情绪的高涨，相关事件的发生频率和强度均呈上升趋势（见图1）。作为资源国政府借助资源禀赋实现特定政治经济目标的重要手段，随着国际经济与政治格局的不断变化，资源民族主义的动因、方式及主要行为主体也发生了显著转变。注其动因已由追求资源租金最大化，逐步转向维护国家安全、推动绿色转型及本地产业链发展等战略目标。实施方式上，从传统的国有化、征税等直接干预手段，演变为更具选择性和制度化的组合措施。行为主体也不再局限于资源国，工业化国家通过产业政策、环境门槛等“隐性手段”介入资源控制成为一种新趋势。

图1 全球资源民族主义变化情况

数据来源：作者根据USGS、国际能源署、国际货币基金组织、世界银行等资料整理。

由于财政收入高度依赖资源开采，资源国政府与国际资本之间长期围绕矿产开发主导权展开博弈。注在第二次世界大战后，拉丁美洲国家在资源国有化和私有化之间展开拉锯，国家决策者常在保护国家利益的战略与利用资本主义市场机会主义战术之间权衡。此外，有效制度安排的缺失导致资源财富集中于少数精英群体，限制了资源富裕国家从资源禀赋中获益，阻碍了资源经济的可持续性，并加剧了资源开发引致的“荷兰病”。注资源禀赋带来的财富效应往往是暂时性的，未能有效转化为长期的经济增长动力。注这导致大部分资源国长期依赖初级矿产品出口收入，政策也与国际资源价格密切相关。21世纪以来，全球范围内资源民族主义事件发生频率与国际金属市场的频繁波动高度相关印证了这一点（见图1）。

然而，资源民族主义并不仅仅是经济投机行为，还常常与地缘政治形成动态互馈关系。注例如，两次石油危机期间，产油国控制石油供给作为地缘博弈工具。当前，资源民族主义更多地被视为一种经济手段，其目的在于让资源国自身资源的经济收益最大化。这意味着，资源国在一定程度上避开大国博弈中的地缘对抗，寻求以经济利益为导向的跨阵营合作，同时努力推动价值链升级、提高资源税费收入以及促进产业本土化等经济目标的实现。正如卡内基基金会报告所指出的，将非洲的关键矿产资源纳入美国的清洁能源供应链战略，不仅规避了来自中国等竞争对手的影响，也为构建新的经济和战略关系奠定了基础。在这种背景下，资源民族主义已演变为一种三方博弈，即在中国与西方国家的大国竞合和综合博弈框架下，资源国追求自身经济利益最大化的过程。与上一轮资源民族主义热潮相比，当今主要资源国的政策行为在国内外背景、动因、实施机制和应对策略上均表现出显著差异。

（二）关键矿产供应的地缘政治挑战

2010年以来，全球对关键矿产的出口管制措施增加了五倍，地缘政治博弈将关键矿产供应链推向政治对抗和“武器化”。注在美国和欧盟领导人呼吁采取“去风险”战略的同时，非洲和南美洲的政治家则在谋求建立高附加值金属产业链。美国、欧盟、日本和英国等正在探索建立“去中国化”的关键矿产“买家俱乐部”，中国、俄罗斯和部分独联体国家也在加强关键矿产领域的合作。注借助国际能源署关键矿产政策数据库，本文分析了全球关键矿产战略的演进趋势和布局（见图2）。美欧等西方国家的关键矿产政策行动，已触及“采掘、冶炼、加工、制造、回收”全产业链环节，并力求从多个维度实现供应保障（见图2a）。尤其是，与中国在关键矿产领域的优势相比，美西方国家试图通过全产业链策略实现对华“去风险”，包括技术替代、金属回收、风险管控、供应链标准制定等（见图2b）。相比发展中资源国，美欧等发达经济体在关键矿产供应链安全领域的参与日益积极，相关行动也愈发频繁与系统化。地缘政治在国际资源能源格局演变中的作用经历深刻转变，这一转变为当下关键矿产的全球治理提供了重要的历史借鉴。20世纪后半叶，地缘政治冲突与能源政治博弈的激烈交锋引发了全球经济的剧烈波动与不确定性。最终各国在自由贸易体系框架下达成了共识，推动了全球资源配置与分工协作时代的到来。

图2 全球主要国家及经济体关键矿产资源政策分析

数据来源：国际能源署数据库。

与化石能源不同，关键矿产的供需价格弹性和技术替代性较低，且资源分布地理集中度高，这使得供应链再配置往往需要付出巨大的时间成本和经济代价。注西方国家在地缘政治推动下对关键矿产供应链进行转移和重组，不仅损减了全球福利，也对本国经济造成了严重损害。注另外，地缘政治压力也在推动关键矿产技术路径的快速演变，催生新材料、新技术和新提取方法。例如，2010年，全球已知稀土矿床（储量）中有50%位于中国，而这一比例在2021年已降至34%。注这一变化很大程度上得益于技术进步，例如低品位矿山开发、资源回收及地质发现的突破。此外，材料技术的创新也显著提升了供应链弹性，例如日本日立金属和通用电气研发的低稀土磁体技术，将稀土永磁体中镝的用量减少了50%。类似的供应替代也出现在印度尼西亚、阿根廷、澳大利亚和越南等，技术进步和资源短缺推动了新勘探和开发技术的广泛应用。尽管关键矿产在短期内缺乏供需弹性，但长期来看技术进步使其具有较大调整空间。注

从化石燃料、大宗金属到关键矿产，围绕资源与能源的地缘政治冲突贯穿始终，多次引发国际贸易和国家经济的剧烈波动。例如，20世纪70年代的石油禁运导致代价昂贵的能源供应链转移。注在这一时期，针对国际石油公司的国家征用事件达到高峰，但到90年代，这些政治干预行为大多失败。注资源国不得不重新融入全球贸易体系，向国际资源公司开放勘探和开发市场。石油危机的这些教训表明，地缘政治驱动的关键矿产产业链重塑同样将付出高昂代价。然而，当前政治干预的强度依然较高，美西方国家继续依赖关键矿产供给的“俱乐部治理”模式。2010年至今，美国通过法律、行政命令、官方报告等形式，出台十余份关键矿产供应链安全政策，将对华依赖列为主要风险。类似趋势也发生在加拿大和欧盟等经济体。然而，试图将关键资源出口国和金属制造大国排除在本国供应体系之外，需付出极高的时间成本、经济和政治代价，且极易在地缘博弈中遭遇挫败。在地缘政治风险加剧的背景下，如何在经济本土主义与经济自由带来的福利之间寻求平衡，进而降低地缘政治引发的国家福利损失，已成为关键矿产供应面临的重大挑战。

（三）资源民族主义与地缘政治的交织叠加

近年来，资源民族主义和地缘政治相互交织并趋于复杂化。一方面，资源民族主义以及由此引发的投资者—国家争端问题日益突出；另一方面，关键矿产供应链“脱钩”和贸易“碎片化”趋势持续加剧，增加了全球资源配置的难度。在这种背景下，无论是供给侧的资源国或是需求侧的工业国，双方面对关键矿产供需失衡的政策行动趋同。能源系统清洁化带来了对资源国关键矿产需求的增加，不仅可能引发新一轮资源财富的积累，还将重塑国家机构、外国投资者与采掘社区间的博弈格局。从近十年资源民族主义表现形式、影响范围和政策强度的变迁可以清楚地发现这种趋势，即资源国政府通过国有公司、国家控股或资源税费的形式确立资源禀赋分配规则。

西方工业国的政策路径正在从依赖市场竞争逐步转向产业政策驱动的发展模式，愈发倾向于通过管制、制裁、安全审查等政策工具直接干预市场。对内加强产业政策和资本补贴扶持本国企业，对外扶持缅甸、越南、菲律宾等资源国的关键矿产产业，加紧构建“去中国化”的关键矿产产业链。从外交、商务、商誉等全维度干扰中国关键矿产全球供给网络，强化涉华矿业投资审查力度。政治导向的关键矿产价值链重构，与资源国以经济利益为驱动的资源战略挑战交织叠加。资源民族主义也在借助地缘政治实现利益目标，例如，阿根廷、智利、印度尼西亚等资源国筹建“锂三角”“镍佩克”等区域性关键矿产联盟组织，谋求在全球能源转型中获得更大话语权。

美西方国家试图与中国稳定、高效的关键矿产产业链“脱钩”，将资源安全寄托于政策高度不确定的发展中资源国，与其提升供应链韧性的政策目标形成矛盾。注由于财政收入对矿产经济的高度依赖，资源国决策者经常倾向于通过资源民族主义政策来干预资源生产。此外，资源财富分配的不均衡，也造成资源国内部关键矿产生产秩序的混乱，以及一系列与采矿相关的经济和社会问题。特别是在社会发展停滞并引发广泛动荡背景下，资源民族主义往往呈现上升趋势。注另外，资源国内部不同来源外资的竞争，也加剧了资源民族主义的复杂性，且不可避免地受到地缘政治的影响。例如，国际资源公司通过推动环境、资源和治理等新标准的产业链认证，以非政府组织等为载体，借助人权、童工、环保、土著生计等议题，激化资源国的社会情绪，干预中资在非洲和南美洲的矿业运营秩序。随着关键矿产供给敏感性的增强，主要工业国在资源国内部的博弈不可避免，资源民族主义的频率与地缘政治博弈的强度将同步上升。

资源政治的驱动机制与典型特征

能源转型驱动的产业变革背景下，地缘政治冲突正在重塑关键矿产全球价值链配置的逻辑。国际资源投资不仅需要考虑矿产资源分布的地理集中性、金属使用的不可替代性、国别比较优势，同时也要考虑资源国政策稳定性和资源流动的地缘政治压力。注关键矿产作为能源转型和高技术产业的核心生产要素，正日益受到地缘政治因素的限制，导致其全球自由流通和贸易配置受阻。地缘政治与意识形态认同也逐渐取代传统的比较优势和自由贸易原则，成为主导关键矿产供应链配置的新商业规则。

（一）资源政治的驱动机制

本文将资源民族主义与地缘政治的交织叠加称为“资源政治”。百年未有之大变局下，全球经济和政治体系正走向逆全球化与意识形态分化。无论是中国、美国、欧盟这样的超大型经济体，还是刚果（金）、阿根廷、智利等资源国，都出现了强度不一、形式多样的产业和贸易管控政策。这些政策既包含对资源福利分配的博弈，也具有围绕资源供给主导权竞争的地缘政治考量。无论是资源国或是工业国，都必须考虑本国关键矿产产业链中政治和经济两种力量。应对关键矿产产业链和供应链风险，需要统筹供给侧与需求侧，并兼顾不同国家的诉求差异及其内在联系。需要认识到，政治因素在关键矿产领域的重要性日益上升，尤其是在关键矿产市场规模相对较小却对经济运行具有巨大影响的背景下，这一问题尤为突显。

关键矿产资源地理分布高度集中，其中约70%的钴（主要位于刚果民主共和国）、58%的稀土、73%的石墨、66%的锰以及42%的镍储量，集中于被定义为“脆弱”或“极度脆弱”的地区。注美国、欧洲及中国的资本正加速流入非洲和南美洲等资源国，商业力量、地缘政治、环境冲突以及传统采掘业的社会问题相互交织，资源政治问题日趋复杂化。资源政治时代，国际矿业资本不仅要应对资源国资源治理的混乱无序，还需应对大国博弈的潜在风险。注例如，涉矿的国际组织、行业协会及非政府组织正在构建关键矿产勘探与开发的行业规则，这些规则往往带有显著的意识形态特征。随着中国在关键矿产领域优势的增强，西方国家对关键矿产对华依赖的敏感性也与日俱增，并持续通过产业政策和政治干预来化解风险。鉴于关键矿产供需弹性在短期内的显著不足，以及中国在关键矿产产业链供应链上的优势，资源政治博弈将成为未来较长一段时间内关键矿产可持续供应的主要挑战。

（二）资源政治的典型特征

关键矿产是当前通过金属材料密集型路径来实现更清洁低碳技术的核心要素。但相比石油、煤炭、铁矿石等大宗资源品，关键矿产供给秩序更加复杂。注关键矿产的年度消耗和经济价值极小（约从几百盎司到数万吨），定价方式和生产数据缺乏透明度。这种低直接经济价值与高衍生经济价值之间的鲜明反差，使得主要国家更倾向于采取政策干预手段来提升供应链韧性。这些国家的政策干预手段涵盖从强化本国资源控制、激发国家资源产业潜力到遏制战略竞争对手的多重目的，分析关键矿产可持续供应问题难以将资源民族主义与地缘政治博弈相互割裂。基于当前形势，本文归纳总结了关键矿产资源政治的典型特征。

第一，大国竞争与产业革命驱动的多维度政治和经济议题交互。技术变革和绿色革命在加速全球经济结构转型的同时，也加剧了全球地缘政治紧张局势。产业结构变迁造成的关键矿产供需结构失衡，与大国地缘博弈态势叠加，在助推资源民族主义兴起的同时，也强化了工业国产业链内生化倾向。注逆全球化趋势与资源国资源民族主义周期交织，不仅在关键矿产供应链上嵌套和叠加了多种风险，也加剧了其复杂性。例如，国际资源公司不仅面临传统的自然资源征用风险和营运风险，还需应对主要国家供应链转移所带来的政治干预风险。随着全球发展环境的进一步恶化，全球地缘政治冲突、局部热战以及国家内部政治意识形态和政策稳定性风险的耦合模式日益复杂，其不确定性也将持续增加。这种多重风险的叠加效应，不仅对全球经济和政治格局造成深远影响，也给资源供应链、产业链的稳定性带来了重大挑战。

第二，围绕资源租金分配衍生的多层多主体复杂博弈。矿产资源租金分配的不公平性，已成为关键矿产可持续供应的主要风险诱因。在拉丁美洲、非洲等资源型国家，资源财富分配的不均引发包括童工、非正规矿业经济、资源腐败等在内的一系列社会、经济和环境问题。不仅直接扰乱了矿业经济的正常秩序，还导致资源政策的高度不确定，加剧供应风险。注面对这些挑战，一些资源国家的政治领导人采取更为积极的地缘政治策略，试图借助关键矿产带来的机遇摆脱对原材料出口的单一依赖，进而向高附加值环节升级。这一趋势不仅是资源国经济发展的战略选择，也反映了其在全球资源博弈中采取的主动调整。在这个过程中，国际资本、国有公司、下游企业等都被纳入资源租金博弈中。注强化国家参与、限制出口以及国有化等资源民族主义措施，虽然为资源型产业的本地化发展提供了一定的支持，却也加大了资源国在资源财富分配与国内社会稳定之间寻求平衡的难度。

第三，关键矿产的供需周期出现错配。关键矿产供应链的调整通常较为滞后，而下游产业链对技术与产业变革的反应速度相对较快。这种供应调整周期与需求增长周期的错配，往往导致资源储量和产量无法满足快速增长的需求。注尽管能源转型期间全球金属供应枯竭的迹象并不明显，但从资源勘探到开始生产所需的时间周期，造成了所谓的“采矿潜伏期”问题。注由于产业链供应链的增产周期与终端产品生产周期之间的不匹配，在资源从发现到开采生产的调整过程中，供需失衡往往导致暂时性的供给短缺，并推高价格，进而引发资源民族主义，加剧关键矿产供应的不稳定性，从而形成恶性循环。注这种由地理分布、技术、商业、经济、政治等多种因素引起的关键矿产供需周期错配，已成为资源政治的一个重要特征。

第四，关键矿产全球供应链存在的空间错配。关键矿产的地理分布高度集中以及生产中的比较优势，共同塑造了关键矿产供应体系的全球化特性。注关键矿产供应链的各环节呈现出显著空间特异性：资源开采集中在非洲、南美洲、中亚、东南亚；金属冶炼和制造主要位于中国；终端消费市场和技术专利则主要依赖欧盟、美国和日本等西方工业化经济体。随着技术封锁、出口禁令和资产征用等逆全球化措施逐步制度化，关键矿产的贸易和生产网络日益呈现出空间“碎片化”的趋势。注同时，关键矿产在时间和空间上供需不匹配问题日益突出，由此引发的“错误的时间，错误的地点”的争论也日趋激烈。需求端与供给端的空间分离、供给秩序上的缺乏共识、利益分配中的权利不对等，叠加意识形态和社会政治氛围的变化，使得关键矿产市场的扭曲成为难以避免的趋势。

第五，关键矿产面临“去中心化”的全球供给秩序。关键矿产产业链供应链集中在少数几个国家，供需价格弹性和贸易弹性较低，产业链供应链对资源民族主义或地缘政治冲击的反应具有粘性。单边应对措施（如出口管制）往往会放大这种冲击，从而给全球供应带来巨大风险。当某一个国家的供应链优势威胁其他国家的利益时，全球供应链往往出现再配置。出于风险规避考量，关键矿产供应体系正逐步呈现小集团化集聚特征，资源的开采、贸易和生产趋向多中心化布局。尽管中国是许多关键矿产的主要供应国，但供应链优势地位主要基于生产要素的比较优势，而非依赖纯租金情景下的资源垄断。注鉴于中国在关键矿产供应链中的核心角色及复杂地位，西方国家正加速推动关键矿产价值链向“政治友好国家”转移。与此同时，这一趋势与智利、刚果（金）、印度尼西亚等国的资源民族主义叠加，进一步加剧了关键矿产供应体系的分散性和区域化。

资源政治驱动下的关键矿产供应安全挑战

材料技术的突破经常伴随供应链的重大变革，并带来先进技术产业发展模式的更迭。注引领新材料和技术发展路径，将在全球分工格局中拥有主动权。对于主要大国而言，关键矿产供应本质上关乎国家综合竞争力。中国在电动汽车转型中的成功实践表明，主导关键矿产产业链供应链可以深刻改变大国博弈格局。随着现代社会基础设施不断向智能化和低碳化方向演进，全球对关键矿产的需求快速增长。与化石能源在第二次世界大战后经济体系中的关键角色相比，如今关键矿产的重要性日益凸显。作为新材料和新技术的物质基础，关键矿产供应风险主要集中在三个方面：一是关键矿产集中在可能无法或不愿向本国供应的国家；二是本国关键矿产消费对外依赖度高；三是关键矿产在经济体系中具有不可替代性，供应缺乏会对本国经济或国家安全造成重大威胁。更为关键的是，快速、低成本地替换供应来源，或找到性能无损的关键矿产替代品几乎难以实现。类似页岩油和天然气对石油的替代情景，在关键矿产领域几乎难以重现。

围绕关键矿产供应展开的一系列政策行动，实质上是主要国家和经济体在全球科技、经济和贸易领域的竞争。正因如此，尽管特朗普（Donald J.Trump）在第二任期系统性否定了拜登（Joseph R.Biden Jr.）时期的政策，但却在人工智能和关键矿产领域加大了政策支持。随着全球能源转型持续推进，关键矿产和能源资源的流动模式可能发生根本性转变。高技术产业竞争驱动的资源政治，将促使资源商品属性向材料商品属性转变，并使围绕光伏面板、电池、储能材料等新能源载体材料的供应竞争，成为未来的关注焦点。注关键矿产资源政治重心也逐步从原材料供应单一安全，转向“勘探、采掘、冶炼、加工、制造、回收”等全供应链环节。尽管国际贸易仍是缓解关键矿产供需失衡的重要途径，但在资源民族主义与地缘政治博弈双重作用下，关键矿产供应链正日益向本土和“政治友好国家”集中。这一产业链和供应链的再配置，既是国际资源投资对政策不确定性的回应，也反映了资源政治约束下国家间比较优势的调整。西方国家以友岸外包和近岸外包为特征的“俱乐部式”供应体系，正是这一趋势的具体体现。然而，这种供应链模式不仅对全球关键矿产的可持续供应构成威胁，也进一步加剧了资源供给的不确定性和全球经济的分化。

资源政治对关键矿产全球治理的影响日益显著，稀土、镓、锗等关键矿产不仅是重要的生产要素，更是大国博弈中的战略筹码。近年来，美西方国家以国家安全为由，持续收紧对华高技术出口限制，并将关键矿产作为战略竞争工具，推动其“安全化”与“政治化”。特朗普第二任期之初，签署了《提高美国矿产产量的直接措施》，要求在必要时启用《国防生产法》，最大限度地促进本国矿产资源生产。注此类举措影响了全球资源配置效率，加剧了供应链的不稳定性。在此背景下，中国自2023年以来陆续将镓、锗、锑和石墨等关键矿产纳入出口管制清单。2024年12月，中国商务部进一步宣布“不允许向美国出口镓、锗、锑和超硬材料等两用物项”，首次明确出口管制措施将针对特定国家，作为对其技术遏制政策的直接回应。2025年以来，管控范围和强度进一步扩大，多个中重稀土元素及其冶炼、磁体制造、加工设备与相关技术被纳入出口许可管理体系。同时，中国提出对“含有中国成分或采用中国技术”的外国产品实施管制。此类措施不仅反映出中国在关键矿产领域的战略考量，也体现了保障自身产业链和供应链安全的政策意图。与此同时，美国则通过海外股权投资积极获取关键矿产资源，并通过国内产业补贴政策重建本土关键矿产产业链。这种双轨策略凸显了美国在全球资源竞争中减少对外依赖、增强本土生产能力的意图。注在地缘政治博弈的背景下，尽管拉丁美洲、非洲和东南亚等资源国有望成为新的关键矿产供应中心，但在资源民族主义情绪推动下，建立地区性战略联盟逐渐成为资源国之间热议的焦点。这些国家试图通过加强合作增强集体议价能力，以弥补在全球资源博弈中的劣势，在保护自身利益的同时推动区域发展。国家政策干预在关键矿产供应链中的作用日益显著，其背后的巨大经济价值和政治意义，正成为推动行政干预的重要动力。通过政策手段，国家不仅试图掌控资源的生产与流通，还希望借此实现更广泛的战略目标，包括经济安全、技术领先和地缘博弈主动权。

中国面临的关键矿产资源政治挑战

确保关键矿产资源充足、稳定、可持续供应正是对总体国家安全观的贯彻。高技术产业的发展难以脱离关键矿产。中国关键矿产高度依赖海外供应渠道，进口量占全球50%以上的有13个矿种，进口量占全球20%以上的有17个矿种，14个矿种对外依存度超50%。随着海外资源民族主义与地缘政治的交织叠加，中国面临愈发严峻的资源政治挑战。注这种挑战不仅源于地缘政治对市场机制的干预，更在于关键矿产与能源转型间未来关系的不确定性。资源地理分布的高度集中性决定了关键矿产供应链的全球化特征。从地缘政治干预、资源分配权力争夺到实现可持续发展，资源政治从多个维度对中国关键矿产的可持续供应构成了严峻挑战。

（一）地缘政治驱动的关键矿产供应链转移和重组

关键矿产供应链转向本国和“政治友好国家”已成为一种趋势，尽管这一决策并不符合比较优势下的资源配置准则。地质品位、生产区位、采掘成本与产业链上下游配套等传统经济要素在关键矿产投资决策中的重要性正在下降，而产业补贴、政策稳定性和资产安全性等政治要素的权重显著提高。例如，在《通胀削减法》补贴激励下，美国国内已建立了涵盖矿山开发、提纯技术及钕磁铁等终端产品的稀土本土供应链。种种迹象表明，地缘政治分化正在加速关键矿产生产贸易“碎片化”。这种“碎片化”导致要素市场配置的效率下降，供应链整体生产效率受损，并最终导致市场扭曲。关键矿产市场扭曲不仅是政治互信减弱的结果，更是经济竞争与地缘政治冲突相叠加的后果。注在市场主导的模式下，制造业供应链的迁移通常是一个由比较优势驱动的缓慢过程。然而，近年来稀土、锂、镍等关键矿产的产业链转移在部分国家政策推动下呈现出“快速响应”的趋势，例如，美欧加强本土加工能力，部分企业外迁至印度尼西亚、越南等国。这种现象反映了地缘政治、资源安全和技术战略在关键矿产供应链重组中的影响，已经超过传统市场规律的驱动作用。关键矿产的海外依赖与地缘政治安全存在天然矛盾，这种矛盾在国家间政治互信缺失的背景下被进一步放大。当多边主义的全球治理体系陷入“失能和失势”危机时，关键矿产供应链的“联盟化”正逐步获得政治上的正当性与经济上的可行性，主要国家由此陷入零和博弈困境。主要经济体的关键矿产战略动向表明，关键矿产市场扭曲趋势在短期内难以扭转。这种市场扭曲将显著推高中国电动汽车、光伏、风电等能源转型相关企业的生产成本，削弱其在国际市场中的竞争力。与此同时，也给中国海外关键矿产企业资产的安全性与可持续性带来严峻挑战。

（二）资源民族主义对中国关键矿产供应链及国际资源投资的挑战

资源民族主义在低收入资源国长期存在，并呈现明显的周期特征。在关键矿产地缘博弈背景下，资源民族主义呈现不同于以往的新特征。一方面，全球经济增速的疲软助推了南美国家左翼思潮的兴起。巴西、智利、阿根廷等矿业大国相继提高资源税、特许权使用费和资源关税，同时单方面修改国际资源开发合同，并积极推动锂、钴、镍等金属资源的国有化。另一方面，资源国家加速扶持本国金属产业链的发展。印度尼西亚多次实施镍矿出口禁令，并计划将这一措施延伸至铝土矿，意图通过限制原材料出口，增强本国金属产业的竞争力。同时，玻利维亚、智利和阿根廷等国家正在探讨建立地区战略联盟，试图将该地区从锂矿开采延伸到加工、提炼等环节以及电池和电动汽车等高端技术领域。这些变化反映了资源国家在关键矿产供应链中寻求更多主动权的努力，也体现了全球资源治理格局中日益复杂的博弈态势。资源国强化资源控制权、提升在全球产业链中地位的资源民族主义情绪不断高涨，对中国海外资源投资带来了重大挑战。据不完全统计，近五年来，中国在海外开发关键矿产的项目已遭受近百次不同形式的资源民族主义冲击。例如，2024年8月，刚果（金）政府公开反对舍玛福（Chemaf）公司将其铜钴矿山出售给中国的诺林矿业公司，理由是该交易涉嫌违反与国有矿业公司杰卡明（Gecamines）的租赁协议。此类事件不仅表明资源国对本国矿产资源控制权的加强，也进一步凸显了中国在国际资源投资中面临的复杂性和不确定性。此外，由于大多数发展中资源国尚未建立健全的资源福利分配体系，导致资源开发带来的并非可持续发展的社区、改善的民生或更强的资源产业竞争力，而是夹杂着贫困、疾病和腐败。这些由矿产开采带来的负面后果，逐渐成为国际社会批评的焦点，同时也使开采活动遭受更多干扰，并被资源国政府用作国际谈判中的筹码。

（三）资源政治驱动全球采矿业加速转型及国际资源格局调整

资源民族主义与地缘政治博弈交织叠加下，全球关键矿产投资格局正发生显著变化。关键矿产资源的开采与加工呈现地理集中化趋势，锂、钴、镍、稀土、铜等矿产的全球生产集中度均超过50%，且主要由国际资源公司掌控。欧美资本集团长期以来控制着重要资源产地和供应链关键环节，这一地位赋予其在定价谈判和市场分配上的强大话语权，并使中国的关键矿产产业链面临潜在的安全挑战。与此同时，欧美国际矿业巨头纷纷调整资产结构，加速剥离煤炭、油气等化石能源业务，将更多资源投入到稀土、锂、镍等战略矿产的勘查与开发中，矿业资产重组迎来新一轮高潮。2022年全球矿业并购交易总额达到882亿美元，显示出这一趋势背后的强劲驱动因素。注美西方国家也利用其广泛的国际影响力，加速推行环境、资源与治理领域的产业链新认证标准。例如，欧盟《电池指令》、德国《电池法》、“采掘业透明倡议”以及“负责任矿产倡议”等，对全球关键矿产的开发与贸易施加了越来越严格的约束。除此之外，美西方国家还通过非政府组织等行为体，以人权、童工、环保、土著生计等名义，频频干扰中国海外矿业的运营秩序。有关数据显示，仅2021-2022年，中国海外矿业公司就遭受了非政府组织提起的102起指控，且大多数集中在关键矿产的勘探、开采与加工等环节。注

以上这些变化，反映出中国在全球关键矿产布局中面临复杂挑战，即在资源民族主义和地缘政治的双重制约下，如何有效增强关键矿产全球治理话语权。

结论与应对建议

中国将在全球清洁能源转型中继续发挥核心作用，同时需要通过全球布局优化关键矿产的生产与贸易配置。当前，中国在关键矿产的加工提炼以及清洁能源技术领域占据主导地位，包括太阳能电池板、风力涡轮机和动力电池等。尽管美国和欧洲正努力推动关键矿产供应链的多元化布局，但在未来数年内，中国仍将保持这一领域的竞争优势。然而，中国关键矿产供应链的稳定性正受到资源民族主义和大国地缘政治博弈的双重冲击。这不仅动摇了全球生产协作的制度基础，加剧了中西方经济体在关键矿产开采和加工领域协作的不信任，还削弱了大国间在推动关键矿产负责任供应链建设方面的合作潜力。依靠商业部门难以保障国内先进制造业对关键矿产的需求，国家力量的介入已成为一种不可避免的趋势。在这一背景下，出口管控、产业补贴以及保护主义政策的合法性逐渐获得更多认可。全球关键矿产供应链的核心问题已不再局限于资源本身，而是围绕谁将掌握下一次经济变革的主导权展开，这一变革主要聚焦于清洁能源、智能交通和人工智能等领域。先进技术产业对锂、钴、镍、稀土等关键矿产的高度依赖，使得全球关键矿产供应链的调整复杂化。尽管在政策推动下，部分关键矿产产业链呈现出快速调整的表象，但从全球视角看，受资源禀赋、技术壁垒与资本投入等因素制约，关键矿产供应链仍具有高度粘性，短期内实现全球价值链重构不仅面临严峻的技术挑战，也缺乏必要的经济可行性。在这一背景下，资源政治对国家内外决策的深度侵入，不断干扰以经济理性为基础的全球生产秩序。

围绕关键矿产和清洁能源技术的全球博弈，不仅重塑全球产业链格局，也直接影响未来经济和技术主导权分配。在这一过程中，中国需从多维度应对外部挑战，同时巩固自身在关键矿产和清洁能源领域的优势地位。关键矿产供应链的安全是国家经济建设的重要支撑，应在总体国家安全观指导下，从勘探、采矿、分离、冶炼、回收全链条发力，统筹构建“探产供储销”综合治理体系。

一是，加快推进矿业经济共同体建设，加强全产业链国际合作，破解资源屏障。以“一带一路”倡议为抓手，聚焦重点国家，打破美西方“小院高墙”资源屏障。针对资源民族主义全球泛化趋势，变革美西方主导的传统资源生产分工秩序。调整海外关键矿产投融资规模、结构与方向，与周边国家、非洲和环太平洋资源国开展“勘探、采掘、冶炼、加工”全产业链合作。一方面，规避美西方集团关键矿产小团体阻碍，减少资源民族主义对中国海外项目的冲击；另一方面，通过与资源富集国家的产业合作，在推动国内矿业经济高质量发展的同时，通过绿色产业标准和技术外溢，促进全球资源产业链的协同升级。

二是，建立海外关键矿产安全风险的全天候预警平台。构建全球关键矿产开发利用的风险识别、评估与预警系统，整合国内外自然资源、商务、外交、企业和媒体资源，构建海外矿产利益信息源集合，基于人工智能技术对关键信息情报自动化搜集、提取与风险预警，建立实时、动态、细颗粒度的海外关键矿产资源信息情报获取与风险智能预警平台。全面预警海外关键矿产供应链在政治、社会、环境和运输通道等方面的潜在风险，保障中国海外资源供应的稳定性与安全性。

三是，深化“走出去”海外勘查战略，支撑新质生产力形成的金属物质需求。深化国有地勘机构体制机制改革，完善国有地勘机构“走出去”的制度和资金保障机制。以地质科研项目和国际地学合作项目为抓手，联合海外中企、国外大学、资源国地勘机构，推动从基础性地质调查向商业性勘查转型，形成“地勘—企业—产业”三位一体海外开发格局。充分发挥中国在关键矿产领域的主导地位，推动建立更加透明和公平的国际矿产治理机制。积极参与国际矿产资源组织与协议的谈判，努力主导制定更加有利于中国的全球贸易规则，巩固和扩大在国际矿产开发领域的话语权，为中国及全球清洁能源产业稳定发展提供保障。

四是，改革资源勘查储备机制，深化新一轮找矿突破战略行动。全面改革资源勘查准入与资金投入机制，适当放宽战略性矿产资源勘查的环境约束条件，允许在生态环境脆弱区开展战略性矿产的前瞻性勘查。鼓励社会资金进入商业勘查领域，提高社会资本在非油气勘查投入中的占比。建立国家战略性矿产资源储备制度，适当储备一批稀缺、紧缺的战略性关键矿产。形成“地勘公益基金—商业勘查基金—资源储备基金”三位一体综合投入体系，建立战略性矿产资源勘查储备跨期配置体系。

五是，激发全产业链条技术创新，提高国内关键矿产资源保障能力。加快建立强制性动力电池回收体系，重点回收锂、钴、镍、铜等稀缺关键矿产。这将有效减少动力电池重金属污染扩散所带来的环境风险，同时显著提高关键矿产在国内的循环利用效率，降低对进口资源的依赖。通过构建完善的动力电池“生产制造—回收拆解—循环再生”产业链，推动资源循环利用与生态安全的协同发展。此外，应加大对绿色开采技术和低碳冶炼技术的研发和应用支持力度，促进国内矿业向高质量发展迈进。在新能源材料、稀土深加工及循环利用技术方面集中攻关，进一步提高矿产资源的利用效率和附加值，为国内关键矿产资源供应链的安全和可持续发展提供强有力的技术支撑。

注释

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