摘要：生态大保护是建设美丽中国的重要抓手，长江上游实施生态大保护政策是筑牢生态安全屏障的必由之路。系统梳理新中国成立以来长江上游生态大保护政策，发现其完成了从环保工作初探阶段(1949—1977年)、宏观法制初创阶段(1978—1997年)、生态实践先行阶段(1998—2011年)到生态文明建设阶段(2012年至今)的转变，并在实践探索中取得了明显成效，但政策实施仍面临体制机制运行不畅、自然本底易受破坏、绿色经济增长支撑不足、环保主体意识薄弱等诸多困境。针对长江上游多维困境，从制度建设、环境保护、创新驱动、协同治理等方面提出了推进策略，以期为“十五五”时期流域生态文明建设提供参考。

基金：国家社会科学基金西部项目(25XJY020)

关键词：长江上游；生态大保护；政策演进；实践困境；推进策略

作者简介：陶利霞，女，博士研究生，主要研究方向为区域经济发展与战略规划。E-mail:18323914239@163.com；*文传浩，男，二级教授，博士，主要研究方向为流域可持续发展。E-mail:chhwen1972@163.com；

收稿日期：2024-11-10

0 引言

流域生态大保护是一个综合性、多层次、全方面的流域生态环境保护体系，关系到美丽中国的建设蓝图[1]。长江是中华民族的母亲河，是中华民族生生不息、永续发展的重要支撑[2]。长期以来，党中央、国务院高度重视长江流域生态环境问题，习近平总书记2016年、2018年、2020年、2023年先后主持召开推动长江经济带发展系列座谈会并发表重要讲话，一以贯之强调“生态优先”，多次强调“共抓大保护、不搞大开发”的重要性，为长江流域高质量发展提供了核心支撑。长江上游作为长江流域重要的生态安全屏障，集重点生态功能区、少数民族聚居区、多重红线区于一体，承载着西部大开发、长江经济带、成渝地区双城经济圈等国家战略及“一带一路”倡议，是国家发展的重大战略回旋空间[3]。作为生态保护的升级，长江上游生态大保护的核心是“生态”，关键是保护范围要“大”[4]。随着生态文明的地位不断上升，政府及社会各界也越来越关注流域可持续发展问题。目前，相关学者对长江上游生态保护展开了丰富的探讨，但尚未有研究涉及长江上游生态大保护政策的系统梳理。由于多年来的无序利用和过度开发，长江上游生态环境一度不堪重负[5]，在生态文明建设中仍处于压力叠加、负重前行的关键阶段[6]，需科学有效的策略作为保障。因此，本文梳理新中国成立以来长江上游生态大保护政策的演进历程及实践探索，剖析目前长江上游生态大保护政策在实践中的困境并提出行之有效的推进策略，以期为长江上游生态大保护政策的顺利实施和体系完善提供参考，也为流域可持续发展提供上游经验。

1 长江上游生态大保护政策的演进历程及实践探索

1998年以前，长江上游生态环境保护以宏观管控为主，在党中央的领导下逐步开启流域生态大保护实践之路。1998年起，以宏观管控为主的政策体系已不能满足生态大保护实践需要，结合长江上游实际，中央和地方政府开始颁布生态大保护系列政策，反映出我国对生态环境的认识和保护在治理过程中不断深化[7]。长江上游生态大保护政策大体上经历了以下四个阶段。

1.1 环保工作初探阶段(1949—1977年)

新中国成立初期，发展以工业为代表的国民经济是当时的主线任务，加之20世纪60年代工业“三废”问题较突出[8]，环境污染与生态破坏严重。尽管这一阶段提出了“绿化祖国”的伟大号召、发起了“变废为宝”的运动[9]，出台了《中华人民共和国水土保持暂行纲要》《森林保护条例》《矿产资源保护试行条例》等政策文件，并于1973年召开第一次全国环境保护会议，揭开了新中国环境保护的序幕，但总体上环保工作还处于初步探索阶段，未从根本上认识到生态大保护的战略意义。

这一时期，为了满足国家工业发展的产出目标，长江上游进行土法炼钢[10]，消耗了大量木材，加之“三线建设”的展开，导致地表覆盖率急剧降低，四川省森林覆盖率一度降至11.5%[11]，岷江、嘉陵江等出现输沙量增加的现象[12]。但在计划经济体制下，长江上游未明确出台生态大保护政策文件。面对一系列环境问题，政府在环境保护方面进行初步探索：一是1950年，中央人民政府批准成立水利部长江水利委员会，开启了长江治理开发与管理保护的新纪元[13]；二是1958年，中共中央成都会议通过了新中国治理开发长江流域的第一个“红头文件”——《中共中央关于三峡水利枢纽和长江流域规划的意见》[2，14]；三是云南小勐养(1958年)、四川卧龙白河(1963年)、喇叭河(1963年)和王朗(1965年)等自然保护区陆续设立，开启了长江上游自然保护的篇章。这一阶段的初探工作为长江上游生态大保护奠定了基础，但仅涉及一些全流域的功能性政策措施，尚未根据区域生态实际形成法律制度，远不能满足生态大保护的系统性要求。

1.2 宏观法制初创阶段(1978—1997年)

1978年改革开放后，生态环境保护一度为经济增长让步，但是，经验告诉我们不能走西方国家“先污染后治理”的老路。因此，这一阶段在经济快速发展进程中，以1979年颁布试行、1989年正式实施的《中华人民共和国环境保护法》为引领，《中华人民共和国水污染防治法》《中华人民共和国草原法》《中华人民共和国大气污染防治法》《中华人民共和国水土保持法》等一系列以针对性环保法律为代表的生态大保护宏观政策体系初步建立，国家环境保护局及地方环保机构也相继成立。可持续发展战略的正式确立使国家开始重视重点流域和区域污染防治，大规模开展治沙、治水等工程[15]，环境治理理念持续深入，我国生态大保护事业正式起步。

宏观政策体系的初创为长江上游生态大保护政策的创新完善提供了经验指导。改革开放之初，国家建设需要砍伐大片成熟林，导致长江上游水土流失严重，因此，这一时期主要围绕水治理开展工作。1982年，我国发布了《水土保持工作条例》，将长江流域列为中国八个水土保持重点治理区之一[4]。1988年，国务院确定将长江上游列为全国水土保持重点防治区[16]。1989年，继三北防护林体系建设工程之后，我国又一大型重点林业生态工程——长江中上游防护林体系建设工程启动，被列为世界八大生态工程之一。1992年，第七届全国人民代表大会第五次会议审议并通过关于兴建长江三峡工程的决议。三峡工程于1994年正式开工建设，1997年实现大江截流，2003年正式开始蓄水发电，2020年底完成竣工验收，是长江治理众多成就中的一个杰出代表。1996年，国家将滇池纳入“33211”工程重点“三湖三河”治理体系，开启大规模污染治理行动。同时，地方性法规也逐步建立，具有代表性的有1992年云南省和贵州省根据《中华人民共和国环境保护法》，结合省内环境保护需要，分别出台了《云南省环境保护条例》和《贵州省环境保护条例》。这一阶段长江上游政府逐步加大人力、物力、财力等投入，环保的观念更深入人心，各项生态大保护工作逐渐步入正轨，但与当时环境问题的严重性相比，生态大保护工作仍有很大进步空间。

1.3 生态实践先行阶段(1998—2011年)

20世纪末，我国重工业化加速，加剧了有限环境容量与经济增长的矛盾。为应对资源环境压力，国家推动“两型”社会建设，明确提出生态文明建设的目标，生态环境保护地位显著提升。这一时期，生态大保护在理念、目标、手段等方面有了实质性提升[17]，实现了从重经济增长、轻环境保护向两者并重的战略转型，生态大保护法律法规建设与管理体制进一步完善，生态环境立法领域不断拓宽，基本形成生态大保护法规体系，为长江上游完善生态大保护政策提供了新引领。

1998年，四川省在全国率先启动天保工程[18]，延续几十年的森林利用史彻底转变，标志着长江上游由前期的宏观管控为主向自主治理转变，长江上游开展生态大保护工作更加积极主动。一是实践先行。云南作为我国生态大省，2006年确立“生态立省、环境优先”战略，2009年颁布全国首个生态文明建设规划纲要——《七彩云南生态文明建设规划纲要(2009—2020年)》，2010年启动实施生态文明建设十大重点工程；贵州生态文明建设同样走在前列，2009年出台国内首部促进生态文明建设的地方性法规——《贵阳市促进生态文明建设条例》，2011年发布《贵州省赤水河流域保护条例》，开辟了贵州省生态文明建设改革之先“河”。二是区域联防联控。2001年，四川省首次提出建设长江上游生态屏障[19]；2005年，西南六省区市经济协调会第二十次会议再次提出西南地区是长江中上游的重要生态屏障，各地将进一步加强合作，并请求国家支持西南地区生态屏障建设；2007年，《西部大开发“十一五”规划》提出“成渝经济区加快建设长江上游生态屏障”，这是国家层面首次正式提及长江上游生态屏障建设的目标，明确了长江上游生态安全屏障建设的重要作用。此外，在流域联合治理方面，云南、四川两省于2005年协商制定了在泸沽湖流域、金沙江下游开展联合保护工作的方案。以上系列政策措施有效缓解了长江上游生态环境恶化趋势，但在我国央地关系明晰、各省(市、区)竞争激烈的情况下，长江上游环保政策自上而下的治理模式只能实现点上开花，难以形成面上保护，并且此阶段国家仍然以经济增长优先为政策导向，区域环保政策的执行力度大大弱化。

1.4 生态文明建设阶段(2012年至今)

进入新时代，生态文明建设成为高质量发展的核心内容，从党的十八大到党的二十大，再到2023年全国生态环境保护大会，生态文明建设的战略地位持续提升、意义不断升华。这一时期，党中央、国务院和相关部委相继出台《关于加快推进生态文明建设的意见》《生态文明体制改革总体方案》等指导性规章制度，构建了生态文明建设的基本制度框架，为长江上游生态文明体制建设提供了全面指引和根本遵循。

这一时期，从中央指导到地方实践，长江上游生态大保护政策体系逐步完善，为全国生态文明建设提供了宝贵经验。一是中央引领定方向。习近平总书记先后四次主持召开长江经济带发展系列座谈会，提出系列方针，为流域生态大保护指明了方向。关于制度建设，《长江经济带发展规划纲要》《长江经济带生态环境保护规划》《深入打好长江保护修复攻坚战行动方案》等政策文件相继印发，《中华人民共和国长江保护法》正式施行，为长江上游生态大保护提供了政策保障与法律依据；关于地方战略定位，习近平总书记要求重庆在推进长江经济带绿色发展中发挥示范作用，要求四川抓好生态文明建设，要求贵州要守住发展和生态两条底线，要求云南努力在建设我国生态文明建设排头兵上不断取得新进展，要求青海持续推进青藏高原生态保护和高质量发展，要求西藏切实守好地球第三极生态，要求湖北宜昌守好一江碧水。二是地方实践创新绩。重庆在全国率先发布“三线一单”成果，首创横向生态补偿提高森林覆盖率机制，建立三级“双总河长”和四级河长体系；四川发布首个省级国土绿化方案，通过首部流域保护类省级法规——《四川省沱江流域水环境保护条例》；贵州在全国率先建立首个地方党委、政府及相关职能部门生态环境保护责任清单，启动生态环境损害赔偿制度改革试点；云南启动第一个由中国主导的生态环境领域多边基金——昆明生物多样性基金；青海率先打造全国乃至国际生态文明新高地。这一系列领先性措施凸显了长江上游在流域生态大保护中的示范与担当。这一时期，随着“大开发”转向“大保护”，长江上游生态大保护政策迅速发展完善，逐渐探索出具有上游特色的生态大保护政策体系，为流域生态文明建设提供了有利指导与实践支撑。

总的来说，新中国成立以来，长江上游生态大保护政策经过以上四个阶段的有益探索，经历了从无到有、从单一政策到多元复合政策、从环境保护到生态环境保护再到生态大保护的过程，完成了从宏观引领到自主治理的转变(见图1)，基本建立能够指导长江上游生态文明实践和推进美丽中国建设的政策体系。

图1 长江上游生态大保护政策演进历程及实践探索

2 长江上游生态大保护政策的实践困境

生态大保护政策的颁布实施，有力指导了长江上游生态文明实践，但流域生态环境保护问题依然突出，长江上游生态大保护工作任重道远。

2.1 制度维度：流域体制机制运行不畅

一是协同治理系统性不强。尽管水利部长江水利委员会、长江流域生态环境监督管理局等部门负责全流域的规划管理，但长江横跨我国东中西部，上中下游生态环境差异明显。长江上游各地方政府作为生态大保护治理主体，在环保工作中易因利益导向导致跨域合作割裂，造成生态环境保护碎片化的问题。例如，众多文件和讲话中频繁出现“长江上游生态安全屏障”，对各省(市、区)提出了要求，但仅重庆印发了《重庆市筑牢长江上游重要生态屏障“十四五”建设规划(2021—2025年)》，缺乏更高层级的专项规划文件，导致权责不清，流域保护的全局观和系统性不强，信息共享不充分，省际协同性偏弱，整体治理效率较低。二是横向生态保护补偿机制协调难度大。首先，涉及整个长江流域的文件仅有《关于加快建立流域上下游横向生态保护补偿机制的指导意见》，其余文件多为地方间的合作协议和阶段性实施方案，缺乏区域专项立法的法律约束力。其次，生态补偿方式单一，其资金来源高度依赖财政补贴，市场化补偿尚未形成规模。最后，补偿基准通常由同级政府协商确定，主要以跨界断面水质为主，未考虑生物多样性、生态系统完整性等关键因素。

2.2 环境维度：自然本底易受外界干扰

一是自然灾害多发频发。长江上游多山地丘陵，地质构造复杂，加之雨量较为充沛，导致区域生态环境整体较为脆弱[20]。图2为2012—2022年长江上游自然灾害受灾面积情况。由图2可知，2012—2022年长江上游年均受灾面积为386.9万hm2，其中，2013年受灾面积达到710.13万hm2。虽然长江上游自然灾害受灾面积近年来有所下降，但大多年份占全国受灾面积比重仍超过20%，2022年逼近30%，说明长江上游是我国受灾严重区域。此外，根据长江上游各省(市)应急管理厅公开资料的不完全统计，2023年，长江上游受灾严重区域受灾人次超过2 070.23万，造成直接经济损失超过231.48亿元。以干旱、洪涝、地质灾害为主的自然灾害不仅严重破坏长江上游生态环境，造成巨大的经济损失，还影响了生态系统的稳定性。此外，灾后重建工作也会耗费大量人力、物力、财力，增大长江上游生态大保护的难度。二是生物多样性保护难度大。长江上游，尤其是云南省，是我国生物多样性宝库，也是许多物种的起源和分化中心。据《云南省生物多样性保护战略与行动计划(2024—2030年)》记录，云南省以仅占全国4.1%的国土面积囊括了地球上除海洋和沙漠外的所有生态系统类型，已记录生物物种25 426种，涵盖11个类群，还蕴藏了大量种质资源。但长江上游地处我国西南边境，云南省与缅甸、老挝、越南接壤，边境线长4 060 km，生态平衡易被外来入侵物种破坏。例如，《云南省外来入侵物种名录(2019版)》收录了云南省境内发现的外来入侵物种共计441种及4变种(植物321种4变种、动物120种)，其中Ⅰ级恶性入侵类有33种(植物31种、动物2种)。此外，由于历史上土地利用与覆被变化，以及资源过度利用、环境污染、气候变化等因素，生态系统脆弱性较为突出，生物多样性保护难度大。

图2 2012—2022年长江上游自然灾害受灾面积情况

注：2012—2021年数据来源于《中国环境统计年鉴》，2022年数据来源于《中国统计年鉴》。由于长江上游流域所涉及的行政区包括九个省(市)的全部或部分市(区)，较为分散，为便于数据收集与对比，此处以长江上游流域所涉及的行政区进行范围界定，而湖北省大部分地区属于长江中游，故此处不包含湖北省。即长江上游包含西藏、青海、云南、贵州、四川、重庆、甘肃和陕西，下同。

2.3 经济维度：绿色经济增长支撑不足

一是创新牵引力不足。科技创新有助于实现经济效益和生态效益的统一[21]，长江上游科技创新是推动解决生态大保护问题、绿色经济高质量发展的利器。然而，长江上游经济牵引力不足的问题较为突出，主要表现为创新投入不足。图3为2012—2022年长江上游R&D(研究与试验发展)经费内部支出情况，由图3可知，2012—2022年长江上游R&D经费内部支出虽呈现逐年增长的趋势，但年均支出仅为1 999.40亿元，仅占全国的10.60%，远不能支撑长江上游的生态大保护工作。从R&D经费强度(R&D经费内部支出占GDP的比重)来看，长江上游呈现缓慢增长趋势，但远低于全国平均水平，环境保护的科技转化运用不足。从生态环境保护人才供给来看，据2024年长江大保护职业教育集团公布的生态环境保护人才供给清单资料统计，长江上、中、下游供给人数分别为640、2 391、1 600人，长江上游的供给人数不足下游的一半和中游的三分之一。作为环境治理的重要力量，长江上游人才供给远不能满足生态大保护需求。二是“双碳”目标给经济增长带来压力。从长远来看，节能降碳是推动长江上游生态文明建设的重要举措。已有研究表明，碳排放具有明显的空间溢出效应[22]，因此，降碳不仅仅是长江上游的关键任务，更是需要全国共同努力的目标。降碳是从控制能源消耗到控制温室气体排放，指向“双碳”目标[23]，因此，以新能源代替化石能源、改善能源消费结构是碳中和的根本路径。但我国的能源禀赋是富煤贫油少气，降碳的能源结构先天不足，能源消费结构优化是一项长期性的艰巨任务。目前，煤炭、石油和天然气仍是长江上游能源消费的重要来源，其万元生产总值能耗为0.416 5 t标准煤，仍高于下游的0.319 4 t标准煤和中游的0.353 1 t标准煤，发展绿色经济进行生态大保护面临的降碳压力大。

图3 2012—2022年长江上游R&D经费内部支出情况

注：资料来源于历年《中国科技统计年鉴》和《中国统计年鉴》。

2.4 社会维度：参与主体环保意识薄弱

长江上游生态大保护政策的推进离不开社会主体的联动参与，各主体既是生态大保护的建设者，也是生态效益的受益者。近年来，长江上游城镇化演进速率显著提升，人口流动呈现规模化、向心性特征，城镇成为人口集聚的核心载体，各类建筑迅速建成，这一现象导致生态空间被大幅挤占，加之社会主体环保意识不足，严重阻碍了长江上游生态大保护工作的推进步伐。首先，对于企业来说，良好的生态环境是企业长足发展的需要，但长江上游仍有企业出现违法占用岸线、违规往长江倾倒建筑垃圾等现象，企业治污主体责任意识不强，缺乏治污的内生动力，被动开展污染治理的现象比较普遍。2024年5月，中央第六生态环境保护督察组督察重庆市发现，云阳县、奉节县对长江岸线保护不力，部分港口码头违规建设，破坏岸线自然生态。其次，对于公众来说，良好的生态环境是满足美好生活需要的重要因素，但长江上游城乡污水直排现象时有发生，小区环境基础设施建设水平不高，雨天污水溢流问题也十分突出。资料显示，关于“长江上游生态安全屏障”这一概念，57.5%的公众未曾听说过，72.7%的公众未曾参与过具体行动，其中参与的公众中，一年内参与频率为1次或0次的占比达67.8%[24]。公众大多仍处于观望状态，积极性不高、主动性不强、参与深度不够，对生态屏障建设的意义了解不够深入，加之政府动员力度不足，公众多是处于表层参与或末端参与，且参与数量少，未形成规模，生态屏障建设的问题更加凸显。

3 面向“十五五”长江上游生态大保护政策的推进策略

长江上游生态大保护对整个长江流域乃至全国的生态安全格局具有重要、多层次的影响。长江上游能否实现生态大保护，关键在于能否构建有效的生态大保护新语境和新范式。结合长江上游生态大保护的现实需求，针对长江上游生态大保护政策的实施困境，面向“十五五”规划，提出以下建议。

3.1 树立流域生态大保护法制建设上游标杆

一方面，健全长江上游生态大保护政策体系。全面实施《中华人民共和国长江保护法》，适时修订相关宏观法律配套使用，贴合长江上游实际需求，动态更新流域生态环境法规，实现长江上游流域生态大保护政策的程序化和法制化。长江上游沿岸各省(市)应携手推进生态大保护立法，创新跨域协同立法模式，如确立“长江上游筑牢生态安全屏障”专项立法，健全法治保障。健全长江上游流域横向生态补偿机制，统一补偿标准，配合纵向补偿，构建多元补偿的上游机制。另一方面，健全长江上游生态大保护责任体系。严格落实政策主体责任，将流域生态大保护纳入党政领导干部考核，健全干部政绩考核机制。建立科学合理的综合评价体系，增加符合长江上游的考核指标，明确指标权重，优化考评工作。制定基于长江上游的功能定位和发展状况的干部考核标准，将考核结果与干部任免奖惩挂钩，对流域生态文明建设成绩突出的单位和个人进行表彰奖励。明晰政策主体在生态文明建设中所承担的责任，建立权责清晰、层次分明的流域生态管理体系，通过司法、执法、监察及社会舆情联合监督，确保责任追究制度落到实处。

3.2 谱写人与自然和谐共生的中国式现代化上游篇章

处理好人与自然的关系是长江上游生态大保护的应有之义。第一，坚持流域水生态系统治理。以长江上游流域干支流为基本单位，从整体性和系统性出发，对长江、雅砻江、大渡河、岷江、嘉陵江、乌江、沱江等主要河流存在的问题进行深入分析，针对跨境河流带来的生态问题，采用以水定岸、流域治理等综合措施进行科学规划和管理。第二，健全防灾减灾救灾体系。事前加强监测预警和设施建设，充分利用卫星遥感、气象雷达等现代科技，加强长江上游灾害监测预警工作；事中有序开展救援工作，完善跨境救援体系，实现信息共享，提升区域整体救灾效率；事后精准落实生态修复和灾害补偿工作，稳步开展重建工作，对生态破坏严重的区域实施精准修复，保证人员和资金到位。第三，强化生物多样性保护。加强西南边境外来物种入侵防控，建立外来物种监测数据库并动态更新名录；做好迁地保护工作，优化抢救性设施布局，搭建珍稀植物、濒危动物等专园，扩大种质资源的普查收集与保护力度，及时更新长江上游资源家底信息，构建长江上游乃至全国统一的标准化生物资源指纹图谱数据库，全面提升生态安全保障水平。

3.3 激发绿色生产力驱动的高质量发展上游动力

习近平总书记强调，新质生产力本身就是绿色生产力。培育发展长江上游绿色生产力，有助于驱动区域绿色高质量发展实现从“量的积累”向“质的跃升”转变，为长江上游生态大保护工作提供新动能。第一，依托高等院校、科研机构和企业等创新主体，积极学习中下游清洁能源、节能减排、生态修复等技术，加强长江上游绿色低碳技术在工业、交通、建筑等领域的研发及应用。第二，构建绿色低碳产业跨域合作发展机制，以产业为着力点，协同推动生产方式向绿色化、低碳化转变。例如，鼓励和支持成渝地区双城经济圈在新能源、新材料、节能环保等领域的协同创新，构筑绿色低碳技术发展优势，带动长江上游绿色低碳技术跃升。第三，构建流域现代化生态产业体系。现代化生态产业体系是新时代新征程建设现代化产业体系的重要途径[25]，也是流域生态大保护事业的重要助推力。充分运用现代科学技术，依托长江上游国家现代农业示范区、生态工业园区等，促进产业生态集聚，优化产业空间布局，集中处理污染、推广治污技术。调整沿江产业结构，培养一批生态科技龙头企业，引导农业、工业、服务业产业主体数字化绿色化协同转型。

3.4 形成降碳、减污、扩绿、增长协同推进的上游模式

习近平总书记在党的二十大报告中指出，“协同推进降碳、减污、扩绿、增长”，这是实现“双碳”目标的战略路径和重点任务。第一，以降碳为总抓手协同推进。长江上游水能资源丰富，建有乌东德、白鹤滩、溪洛渡、向家坝、三峡大坝、葛洲坝等大型水电站，同时拥有以重庆为代表的新能源汽车制造和消费基地，为长江上游能源结构转型、发展绿色低碳经济创造了优势，充分利用以上资源有助于从源头上减少污染排放，实现减污协同控制。通过扩大绿地面积，加强林草植被的保护与恢复，提高生态系统的碳汇能力，有助于提升长江上游生态系统稳定性。第二，统筹好发展和保护的关系。长江上游经济发展和环境保护不是矛盾体，而是“你中有我、我中有你”的利益共同体。以县域空间为单元，明确长江上游生态功能区与产业发展区的界限，实现自然资源保护与集约利用“双管齐下”。引导四川、贵州、云南、青海等地充分发挥生态产品价值实现机制，将优质生态资源转化为经济发展动力，提升含“绿”量，发展含“金”量。第三，推进降碳、减污、扩绿、增长“四位一体”目标协同增效。坚持系统观念，将长江上游流域看成整体，充分考虑“四位一体”目标的要求进行谋划和布局，形成上下联动、左右协同的工作格局。

3.5 构建共建共治共享区域协同治理的上游格局

一方面，高水平共建生态大保护治理共同体。《中华人民共和国长江保护法》明确要求建立长江流域协调机制。遵循“以全局谋划一域，以一域服务全局”的思想，建立起流域统筹、地方主导、纵横协同、全民参与的长江上游生态大保护综合治理框架；适度减轻长江上游生态大保护财政负担，从长江上游生态大保护的资金供给侧发力，增加社会资金筹集，推进长江上游生态大保护治理体系和治理能力现代化；成立长江上游流域专职管理部门，完善上游协同管理和保护机制，辐射带动长江流域生态大保护。另一方面，高质量共建生态大保护利益共同体。生态大保护利益共同体是协同治理的驱动力，长江上游各省(市)宣传部门和教育部门要坚持习近平生态文明思想，加强流域生态文化长效宣传，树立全民共建流域生态文明的价值理念和道德观念，积极引导树立建设“美丽流域”的共同理想。此外，应以政府为主导，从协同治理出发，精准把握生态大保护的新任务和生态治理的整体性要求，充分调动社会各主体的积极性，倡导各界加入大保护治理行列，形成多元参与式的生态大保护格局。

4 结束语

新中国成立以来，长江上游生态大保护政策逐渐发展完善，经历四个阶段的实践探索，形成了基本适应流域生态大保护实际需求的政策体系。为推动新时代流域生态文明建设迈上更高台阶，长江上游亟需从系统性的角度出发，以畅通流域体制机制、保护自然生态系统、驱动绿色经济增长、提升公众环保意识等为目标，进一步完善生态大保护政策体系，树立流域生态大保护法治建设的标杆，奋力谱写新时代人与自然和谐共生新华章，以新质生产力驱动高质量发展，统筹协调好降碳、减污、扩绿、增长“四位一体”协同增效，鼓励多元参与，共建生态大保护治理与共享的格局，形成现代化流域生态大保护经验与模式。

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