全国特色小镇创建培育情况调研报告

2017-07-20   点击量: 348 

警惕特色小镇建设重量轻质、产生新的房地产库存

今年下半年以来,相关部委密集出台政策措施大力推进特色小镇发展,各地也积极开展培育特色小镇的探索尝试。新华社经济分析师近期在多地调研了解到,当前各地培育创建特色小镇尚处于起步阶段,地区间发展水平高度分化。应警惕部分地区在特色小镇建设过程中一哄而上现象的出现,避免形成重数量、轻质量的倾向,进而造成新的难以消化的房地产库存。

各地创建特色小镇尚处起步阶段,地区间发展水平高度分化

今年下半年以来,相关部委密集出台政策措施大力推进特色小镇发展。7月份,住建部等三部委发文,决定在全国范围开展特色小镇培育工作,计划到2020年培育1000个左右的特色小镇。10月中旬,住建部公布了第一批共计127个中国特色小镇名单。随后,国家发改委发布了《关于加快美丽特色小(城)镇建设的指导意见》。

“按照三部委的文件,相当于我国600多个城市,每个城市至少要建1个特色小镇,特色小镇的建设量多面广。”南京大学社会学院教授闵学勤分析指出。

在政策推动下,各地积极开展培育特色小镇的探索尝试。自2015年1月浙江省提出创建特色小镇战略以来,以梦想小镇、云栖小镇为代表的一批特色小镇成为浙江经济转型升级进程中的新亮点。

今年6月,福建省政府出台《关于开展特色小镇规划建设的指导意见》,正式开启了全省特色小镇的创建工作;9月,福建公布全省首批28个特色小镇名单。

以安徽安庆市岳西县温泉镇为例,该镇入选第一批中国特色小镇名单。目前,安徽省住建部门已进行了现场调研,对其规划建设工作给予指导性意见。下一步,温泉镇将力争打造成为全省首批特色小镇示范点。

专家指出,目前各方参与特色小镇建设热情高涨,预计未来几年将迎来快速发展期。但整体来看,大部分地区培育创建特色小镇尚处于起步阶段,不同地区的发展水平差异较大。

国家发改委城市和小城镇改革发展中心副主任乔润令表示,高度分化是当前全国发展特色小镇的主要特征,概括来讲分为五类:一是东南沿海地区部分小城镇已经成为中小城市,面临城镇管理体制的束缚和产业转型升级的挑战;二是大城市周边的小城镇,正在成为逆城市化的新空间,开始被资本追逐;三是中部绝大部分小城镇缺乏产业支撑,无法充分吸纳农村劳动力就地转移,非城市群范围内小城镇难以做大;四是西部和东北地区部分小城镇人口和经济空间萎缩;五是过去十年间发展起来的资源型强镇,随着资源价格下跌,问题频现。

简单照搬国内外先进发展模式、房地产开发较快而配套设施建设不足等问题凸显。

虽然当前多数特色小镇还在规划建设当中,但是从内涵到外延都在发生偏离甚至变味的“特色小镇”日益多见,凸显简单照搬国内外先进发展模式、房地产开发较快而配套设施建设不足等问题,需要引起高度重视。

第一,生搬硬套国内外先进地区发展模式,培育建设过程中重数量、轻质量倾向明显。国内特色小镇发源于浙江,而浙江的灵感则来自于国外。因而,多地创建特色小镇纷纷学习借鉴浙江和欧美成功经验。但调研发现,有些地方本末倒置,舍弃自身特色,简单模仿欧美小镇、生搬硬套浙江做法。

国家发改委城市和小城镇改革发展中心副主任乔润令认为,与欧洲小城镇已完成城镇化任务、大多以服务业为主导不同,我国小城镇建设首先需要解决城镇化问题,因而,欧洲先进发展模式不能简单地照搬照抄。而在国内,浙江的原则和理念适用于其他地方,但具体做法的可复制性有限。因为浙江市场经济发展程度、民营经济发展水平全国领先,政府服务意识较强。

浙江省委政策研究室研究员于新东指出,找准特色要避免两种倾向,一是舍近求远、崇洋媚外和生搬硬套,没有产业基础,硬招商引资;二是选择性“失明”,以为当地无特色可寻、可挖掘。

“属于小镇自己的山水风光、风俗人情、土特产品、镇街小巷、独特经济、个性产业、人文历史皆可为特色。”浙江省发改委副主任翁建荣表示。

值得注意的是,在国家鼓励政策的带动下,有些地区开始出现比拼数量、定位雷同的现象。例如,东部某县政府一下子要推出6个特色小镇,涉及制造业、服务业、新兴产业、风情旅游等多个方面。

“什么概念都往特色小镇里装是不对的。”中国城镇化促进会副主席兼秘书长陈炎兵指出,特色小镇首先是镇,或是小城,不能是公园、旅游景点、甚至房地产开发项目,也冠上特色小镇的名字。特色小镇应在保有小镇基本元素基础上创造特色。需要避免建设过程中一哄而起,引发新一轮人为造城运动。

第二,以传统思维谋划特色小镇建设,注重房地产开发,忽略了配套设施建设。新华社经济分析师调研发现,部分地区仍以工业园区、产业集聚区的传统思维谋划特色小镇建设,对产业、文化、社区等多种功能的融合考虑不足。

中国房地产研究会副会长苗乐如表示,近期的调研发现,沈阳大量的房地产库存并不在城市里,而在城市周边的园区中,发展特色小镇不能重蹈部分地区园区开发覆辙。

“需要避免把特色小镇建成园区。之所以有的地方园区发展难以为继,主要原因是欠缺生活公共设施与服务配套。”中国城市规划设计研究院院长杨保军指出,产业并非特色小镇最本质的内容,特色小镇真正的“特”在于城镇本身,以人为本的人居环境。

与此同时,有些地区创建特色小镇,不深入挖掘传统产业特色和人文地理环境,而寄望于商贸综合体等项目的新建或重新整合包装。

在东部某省会城市,一家大型企业与当地政府签订协议,准备在人口密集的城乡接合部打造“足球小镇”,计划建设的商业和住宅项目需要进行大面积拆迁,而作为“准拆迁户”的当地居民却觉得,无论是“足球”还是“小镇”都离自己的生活很远。

“不少房地产企业在寻求转型发展过程当中,会从大城市转移出来,到小城镇寻求出路。现在很多所谓的特色小镇发展基本上还是在搞物理空间建设。”国家发改委城市和小城镇改革发展中心学术委秘书长冯奎指出,需警惕特色小镇建设过程中形成新的房地产库存。另外,陈炎兵认为,特色小镇建设应是一种产城融合、宜居宜业的可持续发展模式。

特色小镇政策扶持应因地制宜、侧重服务、加强创新

今年以来,从中央到地方纷纷出台文件推进特色小镇发展,特色小镇正在成为各方加快推进新型城镇化建设的有效平台,也逐步成为破解城乡二元结构的重要抓手。与此同时,部分地区特色小镇建设中也出现了重数量、轻质量,注重房地产开发、忽略配套设施建设等问题。

专家认为,应重视发展特色小镇在加快新型城镇化进程中的作用,建议在政策扶持上因地制宜、侧重服务、加强创新,完善相关土地和金融政策,确保政策连贯性,推进特色小镇健康持续发展。

第一, 政策扶持宜注重因地制宜、侧重服务。

特色小镇须以特色为本。由于各地自然特色、产业特色、文化特色千差万别,发展阶段、客观条件不尽相同,因此,扶持特色小镇发展的政策落脚点应在因地制宜、分类指导。现阶段,中西部地区发展特色小镇应侧重深挖既有的小城镇资源禀赋优势,东部沿海地区、特别是特大城市周边可以在存量培育的基础上适当开展增量创建。具体而言,江浙等东南沿海地区,城镇化、工业化任务基本完成,发展特色小镇的主要任务是升级产业,而在中西部地区,则需要承担更多的城镇化建设的任务。

中国城市规划设计研究院院长杨保军强调,不赞成把精力重点放在凭空造镇。过往的经验显示,凡是扎根当地历史文化资源的,与当地产业经济联系越密切的,虽然发展较慢,但是较为持久,反之则失败的案例较多。

与此同时,需要加快转变政府职能,转向以“侧重服务”为主。“企业急需的帮助并非宏观政策,而是基层政府接地气的服务。”浙江万科南都房地产有限公司董事长王海光认为,在特色小镇的培育过程中,政府应事先引导和规划、事中配套服务、事后评估和政策扶持。

此外,发展特色小镇应提倡政府引导、市场主导、企业主体、社会参与,四方形成合力。

专家认为,培育特色小镇要构建生态系统,政府、市场、资本,包括房地产企业与创客、投资人等都需参与进来。每个阶段的主导主体可以不一样。推行阶段可以是政府主导,但最终企业才是小镇的主体。政府要做的工作主要是为主体提供系统化的公共服务和稳定的政策环境,这和原来工业园区、产业区是完全不同的模式。

第二, 保持相关政策连贯性。

“三五年形成特色是不可能的,希望相关政策能够长期保持一致。”有的基层干部认为,“特色小镇考核也不能一刀切,不同业态发展对环境、条件要求差异较大,相对应地,运营模式、建设目标、评价标准等也应有所不同”。

专家建议,考核时长、考核标准需要与当地特色小镇的发展特点相匹配。规划建设的成败,在于市场的认可与接受,应以此为标准,衡量与检验特色小镇创建的可行性与成长性。需要注意的是,市场效益不能只看静态效益,要看比较后的有说服力的动态效益,也不能只看即期效益,而要用变化发展眼光看长远效益。

第三, 加快推进相关土地和金融政策的创新。

多位企业负责人反映,目前发展特色小镇建设所面临的政策障碍,主要涉及土地和金融两大方面。蓝城房地产建设管理集团有限公司执行总裁傅林江指出,“乡镇城市化,硬性要求盖高楼不合理。集约用地没有错,但相关容积率规定不符合特色小镇发展实际。”

总部基地全球控股集团董事局主席许为平建议,农村土地流转改革可在特色小镇当中先行先试。

此外,特色小镇建设的投资周期长、回报慢,需要长时间、大规模的融资支持。平安银行地产金融事业部总裁助理罗俊指出,银行等金融机构介入支持特色小镇建设的方式,应更多从战略角度出发。这就需要带有股权性质的资金,但是当前金融政策并不配套,商业银行法不允许银行直接进行股权投资。

专家建议,发展特色小镇还应重视农村产权制度的创新。一是“多权同确”,积极推进林权、农村房屋所有权等各类产权的确权登记;二是集体资产股份合作制度改革;三是建立农村产权交易市场,引导农村产权进入交易市场;四是率先开展农村产权抵押融资试点,探索农村产权质押、担保等多形式。

【来源】 新华社中国经济信息社