谢力群:论国家审计的创新

2018-01-12   作者: 谢力群 点击量: 223 

在深入贯彻落实党的十七大精神,全面建设中国特色社会主义的进程中,审计机关必须不断解放思想,不断创新,不断加快审计转型,才能为落实科学发展观、构建和谐社会提供审计支持;才能不断创新和完善中国特色的审计监督制度,在服务大局的过程中推进审计自身的发展,发挥国家审计整体性、效益性、宏观性和建设性的作用,真正实现审计机关和审计人的价值。

一、推进审计创新,关键在于继续解放思想

审计事业要有新的发展,就必须在准确把握时代发展大势、深刻领会发展中国特色社会主义丰富内涵的基础上进一步解放思想,以思想的不断解放推进审计事业的不断发展。

(一)必须在充分认识审计的本质和发展规律的基础上进一步解放思想

审计本质上是基于受托经济责任关系的产生而产生和发展起来的,它既是民主法治的产物,也是民主法治的工具。审计监督的思路、内容和方式也应随着生产力的发展和生产关系的变革而不断进行调整和变革,这是审计发展的一种必然。对国家机关及其工作人员行使国家财政权力和国家财产所有权活动的责任进行检查和评价,就是现代国家审计的本质和核心内容。

从现代审计发展的趋势看,审计活动的功能在于维护和促进被审计人的责任,实际上就是对被审计人进行责任监督。责任监督是审计的固有功能,审计不仅要关注财务责任,更要关注绩效责任。发达国家的国家审计已经逐步发展为以绩效审计为主体,一些发达国家已经把国家审计作为政府责任的问责人,把监督政府责任作为审计机关的职责。

从国际审计发展趋势看,发达国家的国家审计已由传统审计转向现代审计,主要表现为:在审计类型上,已由传统的财务收支审计发展到绩效审计,关注效率、关注效益、关注效果;在审计方法上,已由传统的账目基础审计发展到制度基础审计和风险基础审计;在审计手段上,已由传统的手工审计发展到计算机环境下广泛使用信息技术的审计。可见,随着经济社会的发展和民主法制进程的加快,对政府及其部门的“问责”和对政府性资金使用的“问效”将是现代审计发展的主要趋势。

目前,浙江人均GDP 已超过5000 美金,对政府责任的审计也将逐步成为审计机关必须履行的责任。当然,政府责任审计必须根据经济社会的发展和民主法治推进的进程逐步推进,探索政府责任审计也将是一个相当长的历史过程。清醒地认识到这一发展趋势,对于我们主动地而不是被动地推进审计创新,对于我们明确审计创新的方向和目标,增强紧迫感和责任感,构建具有中国特色国家审计制度,有着非常重要的意义。

(二)必须在自觉探索中国特色的国家审计制度上进一步解放思想

中国特色的社会主义制度需要中国特色的审计制度,中国特色的国家审计制度必须适应中国特色的社会主义的需求。发展具有中国特色的国家审计制度,是我国审计机关成立以来坚持不懈追求的目标,而我国又处于体制转轨、经济转型的发展过程,这就决定了我们必须在发展中积极探索和发展具有中国特色的现代审计制度。因此,各级审计机关的创新实践必须自觉以中国特色的社会主义理论为指导,进一步解放思想,从构建符合我国实际的国家审计制度的层次进行思考和实践,在全面理解和把握宪法和审计有关法律、法规的法理精神的基础上大胆思考和创新,在继承的基础上积极探索具有中国特色的审计监督模式,借鉴消化发达国家的先进经验和技术方法、坚持完善实践证明行之有效的经验和做法、创新探索适应新形势要求的内容和重点,探索和发展具有中国特色的现代审计制度。

审计是经济和社会运行的一个“免疫系统”,这是在中国特色社会主义制度下对国家审计职能的新定位。刘家义审计长指出:现代国家审计是经济和社会运行的一个“免疫系统”。审计系统作为国家的“免疫系统”,有责任更早感受风险,有责任更准确地发现问题,有责任提出解决问题、抵御“病害”的建议,有责任在永不停息地抵御一时、一事、单个“病害”的同时在健全机能、改进机制、筑牢防线等方面发挥作用。

基于国情、经济社会发展水平和民主法制的进程,我们不可能照搬照抄西方发达国家的审计制度,审计还不可能完全作为一种“外生性”的力量发挥作用。对于政府而言,审计是一种“内生性”的力量,政府自身要通过这种“内生性”力量的作用,达到增强免疫功能、提高抗病能力、消除自身“病灶”、增强自身素质的能力。国家审计机关必须以主动性来扩大发现问题的视野、以预防性来提前感受到风险,以整体性来看这些问题对全局的影响、以宏观性来进行分析和判断、以建设性来从机制体制和制度方面提出意见和建议,以公开性来促进整改和规范。

创新无止境。以我们现在的认知能力,当然不可能完全预见未来审计制度的整体构建情况,但我们可以就已经感知到的内容,根据工作的条件和可能,加大创新和探索的力度。我认为,在现代审计的实践上,必须把握几个趋势:

一是从审计的范围看,我国和发达国家都是以对政府预算进行审计监督为主体,但两者的性质和内容不一样。发达国家利用公权力征收、管理、使用的资金均纳入到预算管理,而我国的预算管理制度还很不完整,从我省实际看,纳入一般预算和基金预算管理的资金仅占全部政府性资金的三分之一。因此,从履行审计责任的目标出发,我们首先将全部政府性资金纳入了审计监督的范围,并力求通过若干年的努力,形成对全部政府性资金审计的运行机制。而从长远的观点看,仅仅对全部政府性资金进行审计还是没有全面履行审计职责,还应该进一步探索对全部政府性资产监督机制,主动把政府性资产纳入审计的视野。目前我国政府会计制度还没有从根本上建立,对政府性资产的管理制度还很不健全,管理还很不到位,其内容比全部政府性资金更为复杂,鉴别起来难度更大,应该循序渐进。我们认为,应该先将全部政府性资金的监督机制建立和规范起来,再逐步按照需要和可能逐步深化探索全部政府性资产的管理问题。

二是从审计的发展方向看,原来是以财务收支的真实性、合法性为基础的财务收支审计为主,发展到真实、合法、效益性审计并重,发达国家已经根据不同的国情,逐步发展为经营审计、管理审计、绩效审计等多种形式为主体的审计监督体系,并在监督政府责任上有所作为。我们现在处于探索和加大绩效审计的力度的阶段,并也将逐步向监督政府责任的方向发展,这种探索将使审计机关能有针对性地对体制、机制性问题提出建设性的意见和建议,发挥建设性的作用。

三是从审计方式看,目前我们正在由传统的手工账册审计向计算机辅助审计转变,将来将逐步发展到数据式系统基础审计。且随着信息化技术的推进,审计方式还有可能发生更大的革命性的变化。

四是从审计监督的形式看,将从传统的账目基础审计向制度基础审计、风险基础审计等形式发展,还将可能进一步发展到集审计的预测、评估、咨询、监督功能为一体。

当然,以上这些方面的改进和创新,必然要求审计法律体系、审计管理方式、审计组织结构、审计人员素质的跟进。但我认为,各级审计机关应按照构建中国特色的国家审计制度的要求,在条件许可的情况下,积极进行创新和实践。

(三)必须在切实把握浙江经济社会发展的阶段性需求上进一步解放思想

贯彻落实科学发展观、构建和谐社会的要求和浙江经济社会快速发展的实际对审计工作提出了更高的要求。不同的发展阶段对审计工作有着不同的需求,从某种程度上说,在人均GDP 超过5000美元的发展阶段,审计工作碰到的问题也将更加突出、更加尖锐,党委、政府、群众对审计工作也将有更高的要求。审计工作要做到更好地服务大局,就必须把握浙江现阶段对审计工作的特殊需求,清醒地看到审计工作不适应外部环境的突出问题,进一步解放思想,积极探索建立符合浙江实际的审计体系,着力发挥审计的建设性作用,更好地为全省改革发展大局提供审计支持。从浙江的实际看,审计工作不适应外部环境的突出问题和薄弱环节主要有:

一是在经济转轨、社会转型的关键时期,宏观层面的矛盾和问题很多,需要审计在解决一些带有全局性、宏观性的热点、难点问题和健全体制机制、完善制度规范上发挥建设性的作用,这就与长期以来以微观层面审计为主体的审计思维发生矛盾。

二是以政府收支分类改革为标志,我国的财政预算管理体制虽逐步与国际接轨,但远未到位;各级政府一般预算管理逐步规范,而预算外的、且管理尚不规范的资金总量越来越大,这对我们已经习以为常的以一般预算可用财力为主体的预算执行审计带来很大的冲击。预算执行审计为主体的审计内容,难以纠正和规范预算管理体制不完善、大量的政府性资金预算外运作、管理不规范的现象。

三是从审计技术角度看,在信息化迅速推进的大环境下,信息化对审计发展、甚至管理控制理论均产生重要影响,将使审计技术方法发生历史性变革,对审计机关以手工账册审计为主体的审计手段带来极大的挑战。手工账册审计为主体的审计手段,已难以适应外部信息化迅速推进、业务和财务管理数据信息化、防范会计信息系统舞弊难度加大的需求,而且对审计的思维、理念、管理、控制、法规、准则也将产生革命性的变化。

四是各级政府和群众对各类资金使用的绩效越来越关注,以行政首长为主要对象的行政问责制以及政府专项资金和专项工作绩效评价制度的推进,党政机关领导班子和领导干部考核评价体系的建立,使审计机关以财务收支审计为主体的审计方法难以适应,难以对建立行政问责制和政府专项资金和专项工作绩效评价制度履行职责。

五是政务公开的加快推进,群众民主法制意识的迅速提高,对审计部门提升审计成果,促进机制体制的完善和推进审计公开提出了更高的要求,对审计机关依法审计的能力以及审计内容和结果更为关注。特别是以内部运作为主体的审计成果,难以满足健全民主法治、实行政务公开、增加审计工作透明度的要求。

更为关键的是,党的十六大以来,党中央领导集体提出的理论创新体系对各级党委政府的行政理念、工作思路和重点都产生了重大影响,加之浙江经济社会发展迅速,发达国家的一些管理要素和社会要素也会对民主法治的推进产生了很大的影响,经济社会发展的阶段性的矛盾和问题也会反映出来。尤其是在新的发展阶段,浙江在改革开放以来率先进行的市场取向改革的先发优势正在逐步消失,要继续保持又好又快发展的优势,必须针对体制、机制、制度上存在的弊端,大胆进行改革。这对审计机关在体制、机制、制度上发挥预防性、建设性的作用,对审计机关在实践中构建适应现阶段发展要求的审计创新体系提出了更高的要求。

二、推进审计创新,目标在于服务发展大局

审计机关依法行政、服务大局的成效,关乎审计形象,决定审计地位,影响审计环境。国家审计机关是在中国特色社会主义体制的大环境、大背景、大格局下开展审计工作的,必须以党委政府对审计工作的实际需求来确立审计工作理念,谋划审计工作重点,当前,审计面临的总体任务越来越重、压力越来越大。在这种主客观环境深刻变化,审计理念、思维方式、技术方法深刻变革,审计内容迅速拓展的情况下,要发挥国家审计的建设性作用,就必须牢固树立服务大局的思想,真正做到在服务中实现有效监督;就必须以科学发展观为指导,以推进法治、维护民生、促进发展和规范为己任。通过加快审计的创新,最大限度地促进体制、机制和制度的完善,特别是促进公共财政管理体制、政府性资产管理体制的建立和完善;最大限度地减少财经领域违纪违规行为的发生;最大限度地为建设法治政府、责任政府和服务型政府服务。这种服务,既不是审计监督的妥协,更不是审计监督的错位,而是审计视角的拓展、审计成果的提升。这也是审计创新的目标和衡量标准。为此,审计工作必须在坚持科学发展观的前提下,牢固树立“四个理念”:

(一)牢固树立科学审计理念

按照刘家义审计长“现代国家审计是经济和社会运行的一个免疫系统”的基本定位,国家审计必须自觉坚持以科学发展观为指导,全面树立科学审计的理念,以推进法治、维护民生、推动改革为出发点和落脚点,提高主动性,注重预防性,发挥建设性,坚持开放性,全面履行法定职责。

(二)牢固树立民本审计理念

从审计的本质和职责上来思考审计,在把握人民群众需求的基础上突出民生重点,进一步突出公共财政、公共服务、公共管理、公共政策、公共环境等方面的审计监督,让群众放心;突出对事关人民群众切身利益的重大事项的审计监督,特别是对民生、民享、民用项目的审计监督,关注民生,保障民生,改善民生,让群众满意。

(三)牢固树立责任审计理念

责任审计是在绩效审计基础上更高层次的审计监督。要在把握这个大方向的基础上继续加大宏观服务型绩效审计的探索力度,围绕党委政府的中心工作进一步突出重点,进一步突出对政府及政府部门职责履行情况和资金使用绩效的审计监督,切实加强对权力的制约和监督,敢于问责,善于问效,服务宏观管理,促进管理规范。

(四)牢固树立文明审计理念

以审计行为的文明为基础,进一步营造依法有序、和谐高效的审计环境,推进审计理念的文明、审计技术的文明、审计环境的文明,构建和谐审计关系,形成良好审计生态。

三、推进审计转型,重点在于把握需求、突出重点

新形势、新任务、新阶段对国家审计提出的新要求,这就要求国家审计敏锐地发现审计工作发展中存在的与新形势不相适应的薄弱环节,自觉地在审计工作存在的薄弱环节上寻求突破,推进审计工作从传统审计向现代审计转型。2007 年,浙江省全面开展了“加快审计转型年”活动,进一步明确了“在服务中实现有效监督、在服务中推进审计转型、在服务中体现审计价值”的工作目标,明确了“以强化全部政府性资金审计、绩效审计、计算机审计为突破口,带动审计全方位创新”的思路,确立了“以建立五个工作机制为主体”的审计转型的基本框架,对探索“符合浙江实际的审计创新体系”作出了积极的努力。

(一)审计转型的主要思路

正是由于审计工作还存在诸多突出问题和薄弱环节,因此必须主动地进行调整。一是从偏重于微观层面的审计监督向更加关注宏观层面的审计监督转变,重点关注党委政府关心的突出问题,既能从微观入手,解决共性问题,也能在宏观介入,推动宏观层面突出问题的解决,促进科学发展观的落实和和谐社会的构建;二是从关注一般预算可用财力向关注全部政府性资金或资产转变,重点关注管理不规范、制度不健全、监督不到位的突出问题,促进公共财政管理体制的建立;三是从真实性、合法性审计为主的审计监督向真实性、合法性、效益性并重的审计监督转变,重点关注绩效,关注责任,关注民生,促进以行政首长为主要对象的行政问责制和政府专项资金绩效考评体制的建立和完善;四是从以手工账册审计为主要审计手段向以计算机审计为主要审计手段转变,促进审计理念、审计技术方法、审计组织形式的变革,提高审计效率;五是从查出问题、揭露问题向查出问题、揭露问题、促进整改转变,促进财经领域政策措施的完善、管理的规范和监督机制的到位。

(二)审计转型的突破点

从浙江的实际看,2006 年以来,我们首先抓住全部政府性资金(审计的对象)、绩效审计(审计的方向)、计算机审计(审计的方式)三个突破点进行创新和“倒逼”,推动了审计其他方面的创新和重构,取得了较好的效果。

选择这三个突破点的实践意义在于:

1.从审计对象(范围)上看,把全部政府性资金纳入审计监督视野,是防止“假账真审”,促进政府预算管理制度改革,维护政府经济安全,全面履行审计职能的需要。

一是解决“假账真审”问题。我国政府(特别是地方政府)大量资金游离于预算管理体制之外。从我省的实际看,纳入一般预算管理的资金,仅占全部政府性资金的五分之一左右,且这部分资金管理比较规范、制度比较健全、监督比较到位。2006年,我们对12 个市县的全部政府性资金构成进行了比较。结果是三年来,12 市县纳入预算管理的一般预算可用财力仅占20%左右。预算无法规定政府的活动范围和方向,实际上是特殊形式的“假账真审”,这样的审计监督难以发挥建设性的作用。

二是促进预算管理体制改革。发达国家已完成从税收国家向预算国家的转型,全部政府性资金与预算管理体制是统一的、透明的。虽然我国税收国家的建立很早,但离预算国家的要求差距甚远,预算国家的两个基本标志(财政统一、预算监督)均存在较多的问题,几乎所有地方政府领导对政府的全部收支都说不出准确的数据,虽然从今年开始推进政府收支分类改革,但仍不全面、不到位。

三是维护政府经济安全。从实践看,未纳入预算管理的资金制度最不健全、管理最不规范、监督最不到位,容易引起政府的道德风险、腐败风险甚至政权风险;地方政府负债的无序状况,容易引起财政风险、金融风险;国土资金、社保资金、住房公积金的失管,容易引发腐败风险、民怨风险;国有资产不明晰、国资收益无预算更有可能引发综合性风险。

四是全面履行审计职能。如果审计对制度最不健全、管理最不规范、监督最不到位的资金关注度不够,那么,从审计的本质看,就是职责履行不到位,审计的“免疫功能”未能发挥作用,审计的执行力、公信力下降,也辜负了党委、政府的期望和群众的重托。

从审计的方向(内容)上看,加大绩效审计力度是防止“屡审屡犯”,为宏观经济管理服务,以及关注政府及其部门的责任和绩效,体现审计的预防性、建设性作用的需要。

发达国家的绩效审计也是随着生产力的发展和生产关系的调整逐步形成的,并具备法制比较健全、真实性合规性问题基本解决、政府绩效评价体系比较完备的条件。而我国上述三个问题都没有从根本上解决,但经济社会发展又提出了需求,只能积极探索符合我国现阶段绩效审计的路子。温家宝总理指出,要“加快建立以行政首长为重点的行政问责制度,并把行政问责与行政监察、审计监督结合起来,有责必问,有错必纠,努力建设责任政府”。

基于我国(特别是浙江)现行体制和管理现状,我们提出了探索宏观服务型绩效审计的要求,即以促进体制机制以及管理制度的规范和完善、评价公共政策和公共管理的有效性、促进资源节约和减少损失浪费、评价政府及部门的责任和资金使用的绩效为主要目标开展绩效审计,这是在现阶段能够更好地发挥审计建设性、预防性作用的范畴和领域。通过全部政府性资金审计,促进建立规范的预算管理制度;通过政府负债审计,促进建立地方政府负债管理制度;通过国土资金审计,促进建立规范的土地出让金管理制度;通过国有资本收益审计,促进建立国有资本经营预算制度;通过民生资金审计、社保资金审计等,促进解决有关机制体制及政策制度执行中存在的问题。

从审计手段(方式)上看,加大计算机审计的力度是解决有账审不了(难以对电子数据进行处理)、假账审不出(不具备信息系统审计的能力)的需要,也是运用数据(财务、业务)比对分析,更好实现审计目标,提高审计效率,带动审计创新的需要。

计算机审计是信息化条件下履行审计职责的基本要求。信息化对审计发展、甚至管理控制理论将产生重要影响,审计技术方法将发生历史性的变革。计算机审计将推动审计的思维方式、技术方法、组织机构、管理理念起革命性的变化,是对传统审计的“颠覆”,是一种全新的审计方式。目前需要尽快形成“数据式系统基础审计”的格局,达到将电子数据、信息系统、系统内部控制一并纳入审计范畴的目标。

(三)审计转型的基本框架

今后一个时期,审计转型的主要任务是加快构建适应现代审计要求的“五个工作机制”,以此形成审计转型的基本框架。

1.构建以全部政府性资金(资产)为主线的审计工作机制

构建以全部政府性资金(资产)为主线的审计工作机制实际上就是着眼于推进预算管理体制的改革,着眼于促进建立“收入一个笼子、预算一个盘子、支出一个口子”的公共财政管理体制,使政府预算更加透明、更加规范,进而逐步探索对全部政府性资产的审计监督。这一探索,符合审计发展的趋势,是浙江经济社会发展现阶段的客观需要和各级党委、人大、政府和老百姓对审计机关的迫切要求,也是传统审计向现代审计转型的关键。

首先,要统筹各级审计机关的力量,摸清全部政府性资金收支的分布状况及总量规模,对全省县以上各级政府的财力结构、负债规模、主要专项资金的总体规模和管理状况有一个全面的了解;分析全部政府性资金的结构和主要支出方向,评价全部政府性资金中重点专项和突出问题的收支管用状况和绩效;在摸清总量结构的基础上,建立全部政府性资金的基本数据库,有针对性地安排年度审计项目,对重点专项进行跟踪直至规范,并逐步建立重点专项的绩效评价体系;同时,分析评价全部政府性资金的变动趋势,包括总体和单项的变动趋势、各种资金之间的关联度、发展所付出的代价、收支的平衡性、发展的协调性和可持续性。

其次,要在系统地加强审计理论研究的基础上,加快审计实务的创新。加强对全部政府性资金的审计监督,构建以全部政府性资金(资产)为主线的审计工作机制,基础在于审计实务的创新,没有审计实务创新的支撑,审计创新体系只能是一个基本框架,是不完整的。

一是以规范预算管理体制为重点,推进财政审计的创新。财政审计是构建以全部政府性资金(资产)为主线的审计工作机制的龙头。创新的近期目标是促进建立规范的预算管理制度,远期目标是促进建立规范的资产管理制度。开展全部政府性审计,要保持连续性,落实和完善工作机制,形成规范化、制度化的工作模式。要提高准确性,摸清各级政府全部政府性资金的总量规模和结构,分析收支结构以及变动趋势,确定审计重点,对管理最不规范的资金予以重点关注。要注重建设性,加强对涉及宏观政策、关系财政经济发展重要问题的审计分析,重点在实现“预算一个盘子”上加强监督、提出建议,逐步形成各级政府将一般预算、基金预算、基本建设和重点工程预算、政府负债、土地出让金等通盘综合考虑和安排的格局,提高政府决策的科学性和合理性,推进预算管理体制改革。要把握关联性,统筹协调各类政府性资金的审计,规范上下级财政审计的核算方式,指导各级审计机关加强对本级全部政府性资金的审计。要注重创造性,有条件的地方可试行对政府性资产的管理情况进行审计调查和探索,为深化审计创新积累经验。

二是以完善和规范国有资本经营预算制度为重点,推进企业审计的创新。国有资本经营收益也是全部政府性资金的重要组成部分,企业审计创新的重点要围绕推进国有资产管理的规范化,围绕深化国有企业改革和推进国有资本经营预算制度建立展开。要继续坚持以经济责任审计为中心,探索对企业经营的财务绩效和管理绩效进行全面评价的企业审计路子,维护国有资产的安全。

三是以实现政府投资项目竣工决算必审制为重点,推进投资审计创新。政府投资项目,从当前实际看,使用了大量的政府性资金(主要是政府负债和土地出让金),必须加强监督。要进一步创新工作机制,深化政府投资项目绩效审计,突出竣工决算审计,重点关注建设领域、投资管理体制方面的问题以及项目建成后的后续管理问题。要加强对政府直接投资项目的工程价款结算真实性审计,强化投资控制,同时着力揭露建设领域的大要案线索。

四是以推进行政问责制为重点,推进经济责任审计创新。经济责任审计更应以全部政府性资金审计为主线,才能较为准确地评价领导干部的经济责任。要从需求出发,进一步完善经济责任审计的基本框架,丰富和完善各类领导干部经济责任审计绩效评价体系,探索以信息技术支撑经济责任审计的方法和途径。确立以责任为导向的审计内容,包括全部政府性资金(资产)、经济决策、制度政策审计、经济结构调整评价、履责绩效和廉政评价等;积极研究和探索经济责任审计过程控制型向结果导向型的质量管理办法转变问题;研究和优化经济责任审计的业务管理流程。根据以权定责、以责定评、以评定审的逻辑顺序,优化现有的流程控制。

2.构建具有浙江特色的绩效审计工作机制

着力推进宏观服务型绩效审计实践,把改革创新的重点放在提高绩效审计技术方法的先进性和实用性、提高审计评价的科学性和合理性、提高审计成果运用的实效性上。浙江特色的绩效审计要以促进资源节约和减少损失浪费、促进体制机制以及管理制度的规范和完善、评价公共政策的有效性的宏观服务型绩效审计为主要目标;以选准项目,明确目标,把握重点,整合要素,有限评价为基础;以纳入一般和基金预算管理中的专项资金和未纳入预算管理的其他政府性资金中的突出问题为重点;以审计评价政府管理绩效、投资绩效、专项资金使用绩效、经济责任及绩效、基金安全有效管理、政策执行绩效等为主要内容。

3.构建适应信息化要求的计算机审计工作机制

信息化的快速发展“倒逼”计算机审计的推进,计算机审计又“倒逼”各级审计机关迅速对审计工作理念、思维模式、法规体系、工作方式、组织结构进行调整。要加快从办公自动化、电子账簿审计向电子数据审计、系统内部控制审计和信息系统审计转变,把改革创新的重点放在进一步促进计算机技术与审计工作的融合运用上。就浙江而言,在全面完成全省审计机关《审计管理系统》的部署,实现署、省、市、县四级互联,建成一体化的审计管理平台之后,要建立全省审计专网和OA 系统应用的实时检测系统,提高网络畅通率;开展远程审计、联网审计的探索和实践,逐步建立“预算跟踪+联网核查”的审计模式;建立适应联网审计的数据储存、分析平台,逐步提高计算机审计数据采集与分析处理的能力;加快推进“AO”和“OA”的交互,强化审计质量管理和现场管理;在加强对计算机审计经验进行总结的基础上,逐步建立专家经验库。

4.构建适应现代审计要求的审计管理机制

强化对全部政府性资金的审计监督,强化绩效审计和计算机审计,都将对传统的审计思维、审计管理模式形成巨大的冲击。构建适应现代审计要求的审计管理机制,就是要针对现行审计理念、思维方式、法规体系、质量控制体系、组织结构、审计分工以及计划管理、项目管理、成果管理等方面不适应现代审计要求的内容和环节,大胆进行创新。

一是坚持用系统思维和辩证思维指导审计实践,注重统筹兼顾,分工协作。既要分工负责,又要根据需要打破原有分工的界限,集中力量抓大事,抓突出问题;二是坚持全面把握,突出重点,既要在摸清全部政府性资金总量的基础上,对收支管用效进行分析,又要加强对重点资金、重点领域和重点部门的审计监督,着力揭示具有普遍性和典型性的问题;既能抓大放小,又能以小见大,增强审计工作的针对性和实效性;三是坚持跟踪问效,督促审计整改。既要加大绩效审计力度,促进问责、问效制度的建立;又要从揭露问题入手,关注和发现重大违法违规、腐败及经济犯罪问题,关注资金运用上的风险和重大损失浪费;四是坚持严谨细致,提高审计质量,既要强化质量控制体系建设,落实质量控制责任,又要研究不同审计类型的质量控制标准;既要强化通过信息系统进行“OA”和“AO”的交互,加强现场管理,又要研究在计算机审计环境下质量控制的操作规程与措施;五是计划管理、资源整合、法规完善、成果提升、结果公开也都要根据转型实务的要求,积极主动地进行创新和重构,力求在审计技术、审计制度、管理控制方法、工作组织方式、审计产品质量等方面都有新突破。

5.构建适应审计创新要求的审计队伍培养机制

构建适应审计创新要求的审计队伍培养机制,必须坚持人本管理。以人为本是科学发展观的核心。以人为本不仅强调人是发展的根本目的,而且强调人是发展的根本动力。只有集聚各级审计机关和审计干部的力量和智慧,集成各级审计机关创新创业的实践成果、理论成果,发挥审计系统的整体创造力,才能全面推进审计创新转型。因此,审计机关要积极推进社会主义核心价值体系建设,坚持人本管理,切实引导好、发挥好、保护好广大审计干部的积极性和创造性,激励审计人员参与审计转型实践,倡导审计干部在审计创新实践中实现自我价值,培育对审计事业强烈的认同感和归属感;把提高个人素质与提高审计工作水平融合起来,把个人发展与审计事业发展统一起来,实现审计人员的自身价值与审计事业的协调发展。因此,各级审计机关和每一个审计人员都要以审计能力、执行能力、协作能力、创新能力、管理能力等五项能力建设为核心,创建学习型机关、建设创新型组织、培养高素质干部。进一步改进学习、培训和教育的方法,重视复合型人才的培养;重视审计专家队伍建设,完善高级审计师评审办法和后续教育机制,逐步建立审计咨询专家库;进一步落实党风廉政建设责任制,从严治理审计队伍,认真构建惩治和预防腐败体系,逐步形成具有审计机关特色的廉政工作制度;注重制度建设,努力建立长效机制;创建和谐型团队,营造宽松和谐的工作氛围,开拓创新的工作作风,务实高效的干事环境。

我国正处于体制转型、经济转轨的变革时期,在建设有中国特色社会主义的旗帜下,构建中国特色的国家审计制度,任务很重,难度也很大。毫无疑问,在深入贯彻落实十七大精神的进程中,国家审计只有不断解放思想,不断创新,才能加快审计转型,才能为落实科学发展观、构建和谐社会提供审计支持;也只有不断解放思想,不断创新,才能在服务大局的过程中推进审计自身的发展,创造新的业绩,发挥国家审计预防性、建设性的作用,实现审计机关和审计人的价值。

【来源】 审计研究