张学良:天津滨海新区与上海浦东新区创新改革研究——“上发中心-财大论坛:改革创新与转型发展”综述

2017-11-15   作者:  张学良 韩允 点击量: 126 

2012年2月25日下午,由上海财经大学、上海市人民政府发展研究中心、上海市经济学会联合主办的“上发中心一财大论坛:改革创新与转型发展”在上海财经大学举行。本次会议的主题是“天津滨海新区与上海浦东新区创新改革研究”,来自上海市政府发展研究中心、上海市发展与改革委员会、上海市发展改革研究院、南开大学、同济大学、中国浦东干部学院、华东师范大学、上海财经大学与上海市经济学会的三十余位专家学者出席了本次会议。会议就天津滨海新区与上海浦东新区创新改革、综合配置改革的难点与重点、中国改革的顶层设计等问题进行了广泛的研讨,形成的部分观点整理如下:

一、天津滨海新区创新改革的措施、面临的问题与改革的思路

南开大学城市与区域经济研究所教授、天津滨海综合发展研究院院长郝寿义在主题演讲中指出,根据国务院2006年20号文,天津滨海新区的战略定位已十分明确,它是我国北方对外开放的门户、高水平的现代制造业和研发转化基地、北方国际航运中心和国际物流中心,并逐步成为经济繁荣、社会和谐、环境优美的宜居生态型新城区。自成立以来,滨海新区开发开放主要形成了以下三点做法:一是规划先行。已编制完成38项重点规划,其中总规层面规划5项、分区层面规划8项、专项层面规划12项、控规城市设计13项。通过系统的规划,明确了城区发展的产业结构、功能布局与空间结构,形成了“中服务、南重化、西高新、北旅游”的空间格局,以建立“多组团网络化海湾型城市地区”。二是开展了“十大战役”。在2270平方公里的土地上,选择10个重点区域统筹布局区域开发,分类加快重点基础设施和产业项目建设。“十大战役”涵盖社会事业发展、生态环境改善、人民生活水平提高等经济社会发展的方方面面,并创建了“指挥部+管委会+平台公司”三位一体的开发模式体制创新模式。三是推进综合配套改革。为深化行政管理体制改革,滨海新区提出了“十大改革”与“十大战役”配套,包括行政管理体制、行政审批、土地、住房、医疗卫生、金融、涉外体制、城乡一体化、国企和非公有经济的发展、社会管理创新和公共服务一系列改革。

滨海新区通过开发开放,在综合经济实力、地区总产值、工业总产值、固定资产投资等方面取得了成就。2010-2011年GDP年均增长24.5%;2011年GDP、工业总产值和财政收入分别达到6206.9亿元、12732亿元和1379.3亿元。项目投资方面,固定资产投资连续四年增速超过30%,2011年为3702亿元。在对外开放方面2011年实际利用内外资459.4亿元、85亿美元,分别增长30.4%、20.8%;外贸进出口总额711.2亿美元,增长27.1%。

郝寿义教授同时认为,滨海新区开发开放与改革也面临着一些问题,主要有:第一,滨海新区开发开放的着力点与主线是以发展先进制造业为主,带动高端生产性服务业的发展;还是以发展服务业为主,推动经济结构升级。第二,滨海新区综合配套改革的定位问题,包括综合配套改革试验区在全国改革中的定位和滨海新区综合配套改革的具体定位问题。另外,综合配套改革面临的难点和具体问题还有:进一步深化行政管理体制改革问题;行政职能的调整转换问题;部门精简问题。针对发展中的问题,滨海新区下一步改革的基本思路是:紧紧围绕实现国家战略定位,进一步挖掘和发挥新区优势,针对“十大战役”中突出的问题,统筹推进经济、社会等重点领域和关键环境的改革。改革措施包括:以推进政府职能转换为核心,进一步深化行政体制改革;以配置资源方式转换为重心,理顺市场微观主体在资源配置中的地位和作用;变政府经营城市为企业经营城市;调整国企在资源配置中的作用;以发展中小企业为主,推动自主创新和民营经济发展;以建立现代产业体系为主线,进一步推动经济领域改革;加强社会管理创新及生态环境保护,完善和推广中新生态城建设管理机制;在加快社会管理创新和公共服务改革方面,围绕“强街强镇”这条主线,建立社会管理的“三个体系”(公共服务体系、社会保障体系和治安防控体系),创新社会管理的“六大机制”(社会管理融资机制、社区服务机制、社会组织管理机制、群众权利维护机制、突发事件应急机制、流动人口管理机制)。

二、上海浦东新区取得的成就、面临的问题和发展的思路

上海市经济学会副会长、上海浦东改革与发展研究院院长万曾炜研究员在主题演讲中首先总结了浦东新区取得的几大成就:一是浦东的开发开放成功创造了经济高速增长、财富不断积累、城市不断更新、社会巨大进步的奇迹。二是大胆探索了中国要素市场的起步和发展之路。浦东先后开创了全国第一家证券交易所、第一家期货交易所、产权交易所和黄金外汇交易所,第一个在行政区划内推行土地有偿使用,开创了中国房地产市场的发展局面。三是科学实践了以区域功能开发为导向的经济社会发展战略,区域功能围绕着上海“四个中心”的战略目标,开创了陆家嘴金融贸易区,建立了国际贸易中心和国际航运中心。四是浦东开发开放的成就体现在对接了中国社会主义市场经济的体制框架,对接了中国“入世”及参与全球化竞争合作浪潮,对接了长三角和长江流域的迅速崛起。浦东的开发对整个长三角和长江流域的带动作用非常明显。

万曾炜研究员同时指出,由于长期快速增长、浦东今天所积累的矛盾也不少:第一,面临到2020年“四个中心”核心功能区的建设任务,特别是2009年国务院下达的希望在2020年建成国际金融和国际航运中心,任务非常艰巨。虽然两个功能区的核心都在浦东,但是目标和手段不对称,战略跟战术不同,任务虽放在上海浦东,但是整个的管控不在上海。整个金融体制、航运管理体制实际上很多制度的设计、政策的设定都不在上海。第二,张江国家自主创新示范区的建设,也面临一系列的困难。上海一方面要在现代服务业发展上站在最高端,参与国际竞争;另一方面要建设高新技术产业、战略性新兴产业,所以现在面临艰巨的转型任务。张江自主创新示范区创新创业的成本高,政策的扶持力度小,而且面临江苏、浙江、深圳、天津等地区的激烈竞争,发展步履比较艰难。第三,现有的开放模式也受到了严峻的挑战。例如四个功能区之一的金桥,原先是发展先进制造业的重要基地,但是现在制造业面临提升的问题,将来的制造业如何突围是个难题。现在还不得不用原先的模式维持,如果不能快速转型,发展速度就降低了。第四,整个的改革面临着更大的困难。当前中国宏观上的改革处于困境,浦东也不例外,从管理体制上改革难度非常大。我们核心区的建设需要改革,一是人民币的国际化;二是贸易的自由化;三是物流的便利化。上海的发展、浦东的发展,目标定的高,建设的难度大,体制建设的难度更大。

当前浦东提出要进行第二次创业,实现两次跨越,从指导思想上依然把改革开放作为最主要的路径,所以接下去的基本想法主要有:一是坚持改革开放不动摇,坚持浦东的功能开发不改变。现在浦东建设实体经济、建设制造业之类的项目是不现实的,因为浦东的工资水平较高,没有比较成本优势。所以,浦东必须要坚持以现代服务业为主的发展方向。二是坚持创新驱动不动摇,坚持技术进步不改变,追求技术进步。技术和创新也有驱动,但主要是引进型的,而且是引进资金、引进项目中带来的。这些年来,经过张江自主创新园区的建设,我们也摸到了一些规律,关键是要勇于改革,要大胆地实践、探索,使我们的改革、各种政策的调整、各种资源的配置都有利于技术进步。三是坚持浦东改革不动摇,坚持先行先试不改变。过去20多年,浦东实现了市场经济体制的改革和市场体制的建设。2005年国务院第一个批准浦东作为综合配套改革先行先试区。相信在邓小平南巡讲话20周年以后,我们整个的改革,包括政治、经济、文化、社会体制的改革,都会有一个推进。浦东开发要结合实际,在新一轮改革当中敢于争先。

三、综合配套改革的历程、需解决的问题和下一步的思路

(一)综合配套改革的历程

在研讨中,上海市发展和改革委员会综合改革处赵义怀处长认为,浦东和天津滨海综合配套改革,都是国家在新一轮的改革开放当中最新的战略性部署。尤其是浦东的综合配套改革,在2004年出现过一轮关于改革的争论,最后国家一锤定音,还是要坚定不移地推进改革开放不动摇。从全国来看,综合配套改革的试点已有11个,形成了多领域、多地区的改革试点的局面,但是只有上海的浦东、天津的滨海与深圳这三个是综合配套实验区,其他的改革试验区都是专项性的。从综合配套角度来看,滨海和浦东两地所承担的使命基本上是相同的,但是浦东的任务更具体。上海市经济学会副会长、上海市人民政府发展研究中心副主任朱金海研究员论述了中国区域经济发展的“铁三角”:从1980年代的四大开放带动了珠三角,1990年代浦东开发带动了长三角,到21世纪滨海新区的开放,与成都、重庆的快速发展,又形成了一个中国区域经济发展的“大三角”。这个“大三角”能否坚持改革开放,改革开放能不能深化,决定将来整个中国的发展水平能否提升。现在改革开放已经到了很高的层面,铁三角能不能深入改革,是中国的重大战略性问题。

(二)综合配套改革需解决的问题

赵义怀处长认为,浦东改革需要解决功能定位问题,浦东承担着增强国际竞争力、并在国际市场上配制资源的功能。选择最有效的管理体制,对今后整个区域的发展起着关键的作用。目前各类开发区存在的管理体制五花八门、组织形式多种多样的问题,会对其进一步发展形成很大的制约。上海发展与改革研究院汪胜洋副院长则认为改革有双重目标,有中央层面的要求,也有地方层面的要求。从地方层面的要求来看,需要抓住自身发展的优势特点来推进改革。在阶段上,滨海新区和浦东新区所面临的改革任务是不一样的,浦东的问题可能更复杂、更困难。朱金海副主任指出,现在中国改革开放难度越来越大,改革开放水平的阶段性不一样,会遇到很多问题。现在地方和中央的关系中,需要平衡、协调的问题可能比较多。

上海财经大学财经研究所所长赵晓雷教授从经济学角度分析了改革的约束条件,认为第一阶段改革初期的约束框架是意识形态,第二阶段改革的约束框架是要素,现阶段改革的约束条件是制度约束。要放松制度约束条件,风险很大,不是专家学者或者地方政府能够做到的。

(三)综合配置改革下一步的思路

赵义怀处长提出,下一步浦东综合配套改革有三个转型:第一是政府的转型;第二是经济发展的转型,必须以自主创新为推动力、形成以服务经济为主的产业结构;第三是社会的转型,以适应目前的新形势、新任务、新要求,加强社会管理。汪胜洋副院长认为,综合改革的重点主要有:第一,自主创新的体系,例如三区(校区、园区、社区)联动可推动自主创新;第二,行政管理体制,管委会的体制是很好的体制;第三,社会管理制度,如果社会问题不好好解决,可能也没有精力来发展经济。朱金海副主任提出,综合配套改革主要围绕三个层次:第一要围绕功能定位;第二要围绕所需要的产业体系,形成能够依托、衬托整个功能的体系;第三要围绕区域发展的环境,围绕功能,围绕产业。赵晓雷教授则建议,从经济学角度、从约束条件或者框架去整理改革过程,同时找出真正的症结所在,然后想办法放松这个约束框架,再向前推进。

四、改革需要顶层设计

上海市人民政府发展研究中心主任、上海市经济学会会长、上海发展战略研究所所长周振华研究员认为,本次研讨会,在邓小平同志南巡讲话20周年之际,有着比较特殊的意义。现在到了重新总结与反思邓小平南巡讲话后20年中国改革开放的时候,而且又面临着党的十八大即将召开,所以应当对未来有新的展望。

周振华研究员指出,我们现在的改革主要存在两大问题:一是改革的动力不足;二是改革的碎片化。目前这两个问题日益凸显。在1980年代,改革的动力主要来自于中央政府和社会底层,当时社会底层没有出现阶层的分化,基本上都是平民百姓,而中央政府回应了百姓改变贫穷现状的诉求。而且,经过10年的文化大革命,中国的经济已经走到崩溃边缘。因而那个时候改革的动力是很强大的。虽然,改革好像是自下而上的,例如农村承包责任制等等,但实际上社会底层改革的呼声或改革的办法,是得到中央政府高度肯定并且大力支持的,所以1980年代的改革主要以放权让利为特征。1990年代以后,改革的动力发生了一些变化,地方政府的改革动力明显增强,这和我们当时已经进入到要素市场化发展阶段有关。在要素市场化过程中,地方政府的作用发挥得比较大,所以1990年代改革是由地方政府和中央政府共同推动的。在这个时期的改革中,有两个方面对以后发生了重大影响:一是土地改革;二是老百姓的住房制度改革。这两个改革都是中央政府和地方政府合力推进的,使得一大批原来潜在的资源自由化了,所以资金就会流动起来,建立了资本市场、土地市场与房地产市场,进一步拉动了工业化、城市化,又带动了劳动力的大规模流动,劳动力市场也形成了。

进入21世纪以后,改革的动力又发生了比较明显的变化。1990年代末期,中央政府和地方政府分税制以后,分配的利益格局基本形成。而在这种分税制条件下,中央政府的收入越来越多,收入越多,改革的动力可能就越小。社会阶层也发生了分化,一部分是中高收入人群,另外一部分是低收入人群,特别是农村劳动力转移过来的阶层。地方政府改革的动力还是比较强的,因为地方政府直接面对社会低收入的人群,要解决他们的民生问题。在中央政府和地方政府事权、财权不匹配的情况下,地方政府想通过改革增加收入,还是有动力的。所以地方政府积极要求成为综合配套改革试点,想通过推进改革来进一步缓解收支问题,解决社会问题。

总体上来讲,进入21世纪以来,改革的动力比前两个阶段显得有所衰减,特别表现在中央层面包括中央各部委和央企。社会阶层当中包括一些中高收入的既得利益者也不太想改革,而想维持目前的状态。所以,改革的动力不足问题需要进一步加以解决。

在改革动力衰减的同时,中央政府也进行了一些改革,但是通过一个一个部门而不是从总体上思考如何改革,造成了改革的碎片化。现在撤销了原来专门研究改革的体改办,以发展改革委为主来安排规划和计划。所以很明显的问题是,教育部考虑的是教育改革,文化部考虑的是文化改革,人保部考虑的是社会保障,而各部门各自出台的政策有时互相牵制。

周振华研究员认为,综合配套最多是按照以往的经验,通过一些改革开放的措施来进一步释放制度的红利,充分挖掘和发挥自身的优势,目前可能只能做到这一步,向全国推广也不具有可操作性。现在改革确实到了需要顶层设计、解决碎片化问题、解决动力不足问题的时候了。

【来源】 《科学发展》